Ridra,
Вот еще о природных ресурсах и природоресурсных платежах:
-------------------------------------------------------------------------------------------------------
Администрирование природоресурсных платежей: научно-практический комментарий нормативных правовых актов
1. Система органов, администраторов природоресурсных платежей и система законодательства о природоресурсных платежах, принципы правового регулирования (вводная часть комментария)
1. Администрирование природоресурсных платежей можно определить как управление в сфере природоресурсных платежей. Говоря о государственном управлении, отметим, что оно может осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации (далее - РФ). Кроме того, отдельно можно говорить и о муниципальном управлении - то есть об управлении на уровне муниципальных образований. Представляется важным охарактеризовать федеральные органы власти, осуществляющие управление природоресурсными платежами. Очевидно, что речь пойдет об органах исполнительной власти, которые призваны осуществлять функции управления в государстве.
В соответствии с изменениями, внесенными в рамках проведенной административной реформы, в России сложилась определенная система федеральных органов исполнительной власти *(1). К ним относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство осуществляет функции нормативного регулирования, а также координационные и контрольные функции в отношении федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных федеральному министерству. Федеральная служба выполняет контрольные, надзорные и разрешительные функции. Федеральное агентство предоставляет публичные услуги, управляет публичным имуществом, а также выполняет различные учетные функции (в частности, ведение реестров, регистров, кадастров). Федеральные органы исполнительной власти могут создавать соответствующие территориальные органы с целью обеспечения своей деятельности на всей территории Российской Федерации.
Говоря о государственном управлении в сфере природоресурсных платежей, важно определить, что подразумевается под такими платежами. Платежи при пользовании природными ресурсами, или природоресурсные платежи, представляют собой комплексный институт, включающий как плату за пользование природными ресурсами, так и плату за негативное воздействие на окружающую среду. При этом к платежам за пользование природными ресурсами относятся земельный налог, платежи за пользование лесным фондом и лесами иных категорий (лесные платежи), плата за пользование водными объектами и водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, платежи за пользование недрами *(2).
Рассматривая вопросы администрирования природоресурсных платежей, необходимо охарактеризовать систему федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в данной сфере. Затем нам представляется интересным остановиться на отдельных платежах с целью более подробного изучения, какими органами и в каком порядке осуществляется администрирование, управление и организация уплаты природоресурсных платежей.
Федеральный закон от 19 декабря 2006 года N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" четко определяет администраторов доходов федерального бюджета, и, в частности, администраторов бюджетных поступлений от природоресурсных платежей. Рассматривая конкретный федеральный орган исполнительной власти, выполняющий функции администратора того или иного природоресурсного платежа, необходимо обращаться к нормативному правовому акту, закрепляющему Положение о данном органе.
Отметим также, что в данной работе особое внимание будет уделено вопросам управления платежами, взимаемыми при использовании природных ресурсов, тогда как вопросы охраны, рационального использования, защиты природных ресурсов требует отдельного исследования.
Очевидно, что проанализирована будет та ситуация, которая существует в настоящее время (на начало 2007 года) в соответствии с действующими законами и иными нормативными правовыми актами. Однако задача исследования не только в том, чтобы охарактеризовать существующую систему администрирования природоресурсных платежей. Важно проанализировать, насколько эффективно осуществляется управление, насколько целесообразно существующее распределение полномочий между администраторами платежей, а также проследить динамику регулирования природоресурсных платежей в России.
2. Система законодательства о природоресурсных платежах и принципы правового регулирования
Понятие "природные ресурсы" закреплено в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" *(3). В соответствии с этим законом, природные ресурсы - это компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Для нас в данном определении важно, что конкретно законодатель понимает под "компонентами природной среды": это земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Природный объект - это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Природно-антропогенный объект - природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение.
Перечисленные компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, установление и взимание обязательных платежей за пользование ими (включая загрязнение и прочее негативное воздействие) и являются объектом регулирования законодательства о природоресурсных платежах.
В настоящее время приняты и действуют основные законодательные акты по следующим видам природных ресурсов:
1. земля - Земельный кодекс Российской Федерации *(4) от 25.10.2001 N 136-ФЗ (далее - РФ), статья 25 Закона РФ от 11.10.1991 N 1738-1 "О плате за землю" *(5), гл. 31 Налогового кодекса РФ *(6) (далее - НК РФ или Налоговый кодекс) "Земельный налог";
2. недра - Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" *(7), Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" *(8), гл. 26 НК РФ "Налог на добычу полезных ископаемых", гл. 26.4 НК РФ "Система налогообложения при выполнении соглашения о разделе продукции";
3. вода - Водный кодекс РФ *(9) от 03.06.2006 N 74-ФЗ, гл. 25.2 НК РФ "Водный налог";
4. лес - Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 N 200-ФЗ *(10), Лесной кодекс РФ от 29.01.1997 N 22-ФЗ *(11);
5. животный мир и иные организмы - Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" *(12), Федеральный закон от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" *(13), гл. 25.1 НК РФ "Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов".
Следует отдельно упомянуть Федеральный закон "Об охране окружающей среды", устанавливающий плату за негативное воздействие на окружающую среду.
Помимо указанных основных законодательных актов, регулирующих отношения в сфере отдельных компонентов природной среды, действует значительное количество постановлений Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти. На подзаконном уровне осуществляется регулирование порядка выдачи различных лицензий, устанавливаются ставки для исчисления платежей. Таким образом, законодательство Российской Федерации о природоресурсных платежах представляет собой "совокупность отдельных нормативных правовых актов, связанных между собой нормами по установлению и взиманию платежей за использование природных ресурсов" *(14). Как мы видим, законодательство о природоресурсных платежах является комплексным институтом: оно состоит из актов различных отраслей права. Систему законодательства о природоресурсных платежах можно представить следующим образом. Во-первых, это собственно природоресурсное законодательство: Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Закон РФ "О недрах" и др. Указанные законы устанавливают принципы пользования тем или иным видом природного ресурса, определяют соответствующую терминологию, полномочия органов публично-правовых образований в области земельных, водных и иных отношений, регулируют вопросы собственности на объекты (земельные и лесные участки, водные объекты), а также устанавливают платежи за пользование природными ресурсами неналогового характера.
Во-вторых, некоторые платежи были отнесены к налогам и вследствие этого регулируются налоговым законодательством. Законодательство о налогах и сборах обладает рядом особенностей, что предопределяет иную, отличную от других обязательных платежей, правовую природу данных платежей. В соответствии с частью 1 статьи 1 НК РФ *(15) законодательство РФ о налогах и сборах состоит из Налогового кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Налоговый кодекс является основным нормативно-правовым актом, на основе которого выстраивается вся система налогового законодательства. Более того, Налоговый кодекс устанавливает систему налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения в Российской Федерации. Из этого следует (в совокупности со статьей 12 НК РФ), что платежи, не предусмотренные Налоговым кодексом (статьями 13-15 НК РФ), не относятся к налогам и не могут регулироваться актами законодательства о налогах и сборах. Иными словами, такие платежи не являются по правовой природе налогами. Данный вывод имеет не только теоретическое значение: он важен для правоприменительной практики. Отнесение того или иного нормативного правового акта к законодательству о налогах и сборах, а платежа, установленного таким актом - к налогам, означает, что отношения, возникающие по поводу уплаты такого платежа, являются налоговыми. В результате, органы, призванные осуществлять контроль за взиманием таких платежей, приобретают права, определенные в Налоговом кодексе. Надо отметить, что круг этих прав довольно широк и ответственность за неуплату выше, чем за невнесение каких-либо иных обязательных платежей. Таким образом, отнесение того или иного природоресурсного платежа к налогам влечет за собой серьезные последствия для плательщиков. Следует обратить внимание на пункт 3 статьи 1 НК РФ, согласно которому действие Налогового кодекса распространяется на отношения по установлению, введению и взиманию сборов в тех случаях, когда это прямо предусмотрено Налоговым кодексом. Следовательно, только прямое указание на то в Налоговом кодексе позволяет распространить его нормы на отношения по уплате сборов. Необходимо отметить, что законодательством Российской Федерации предусматриваются и другие виды сборов, не установленные в Налоговом кодексе (например, сбор за выдачу лицензий Закон РФ "О недрах"). Иногда тот или иной платеж не носит названия "сбор", однако суды и исследователи считают его по правовой природе сбором (например, плата за негативное воздействие на окружающую среду, о правовой природе которой речь пойдет ниже).
В настоящее время Налоговый кодекс РФ предусматривает следующие виды налогов и сборов, относящихся к природоресурсным платежам:
- налог на добычу полезных ископаемых;
- водный налог;
- сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов;
- земельный налог.
Также, Налоговый кодекс РФ среди специальных налоговых режимов указывает систему налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.
Из перечисленных выше налогов и сборов только земельный налог является местным, все остальные - федеральными. Это означает, что земельный налог вводится в действие и прекращает действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В Москве и Санкт-Петербурге принимаются законы о земельном налоге. При этом такими актами муниципальных образований, Москвы и Санкт-Петербурга могут определяться два элемента налогообложения в порядке и пределах, предусмотренных Налоговым кодексом: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов.
Помимо природоресурсного и налогового законодательства, отношения в сфере установления и взимания платежей за использование природных ресурсов регулируются и экологическим законодательством. Основными нормативными правовыми актами в данной области, принятыми на федеральном уровне, являются Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" *(16), Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" *(17). Перечисленные законы регулируют, в первую очередь, вопросы охраны окружающей среды, определяют требования к различным мероприятиям, полномочия органов. Федеральный закон "Об охране окружающей среды", как уже было сказано, устанавливает плату за негативное воздействие на окружающую среду.
Каждая отрасль законодательства устанавливает и, в свою очередь, подчиняется определенным принципам - руководящим положениям, идеям, основным началам, определяющим сущность всей отрасли. Правовые принципы обладают общеобязательным значением и "выступают своего рода ориентиром при становлении и развитии права и законодательства" *(18). Обычно при характеристике какой-либо отрасли права выделяют общеправовые и отраслевые принципы. В данной работе будет обращено внимание на отраслевые принципы (налогового, природоресурсного, экологического права).
Особое значение имеют принципы налогового права, поскольку они содействуют единообразному применению законодательства о налогах и сборах и выступают своего рода гарантиями для налогоплательщиков. В статье 57 Конституции РФ *(19) закреплены два основополагающих принципа:
1. каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы;
2. законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.
Статья 3 НК РФ расширяет перечень основных начал законодательства о налогах и сборах и устанавливает следующие принципы:
1. законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения;
2. налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер;
3. налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными;
4. не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство России;
5. все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика;
6. ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные Налоговым кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено Налоговым кодексом.
Указанные принципы играют большую роль как гарантии прав налогоплательщиков при установлении и взимании всех налогов и сборов. В данной работе мы не будем подробно изучать все перечисленные основные начала: нам важны принципы, которые прямо или косвенно затрагивают правовую природу платежей за пользование природными ресурсами. В связи с этим следует обратить внимание на последний из перечисленных принципов: никто не обязан уплачивать платежи, обладающие признаками налогов или сборов, но не предусмотренные Налоговым кодексом.
Признаки налогов и сборов указаны в статье 8 НК РФ. Налог - это обязательный платеж. Еще в начале XIX века Н.И. Тургенев писал: "налоги суть средства к достижению цели общества и государства, то есть той цели, которую люди себе предполагают при соединении своем в общество или при составлении государства. На сем основывается и право правительства требовать податей от народа" *(20). Следовательно, уплата налога является обязательной в целях аккумуляции финансовых ресурсов и выполнения государством и обществом своих задач.
Налог - это индивидуально безвозмездный платеж. Иными словами, конкретный налогоплательщик не получит выгоды, эквивалентной уплаченной сумме. Задача любого государства заключается в удовлетворении коллективных потребностей общества путем предоставления определенных услуг (оборона, поддержание общественного порядка, охрана окружающей среды и т.п.). При этом получателем этих услуг выступают не отдельные индивиды или группы индивидов, а все общество в целом как единый субъект *(21).
Взимание налога осуществляется в форме отчуждения принадлежащих на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Как мы видим, этот признак налога напрямую связан с первым - обязательностью уплаты налога. Однако данный признак важен еще и тем, что он указывает на фискальную функцию налога как приоритетную. Иными словами, налог, являясь основным источником пополнения доходов государства, финансирует таким образом государственные нужды. Необходимо обратить внимание на то, что Налоговый кодекс закрепляет данный признак в определении налога и тем самым указывает на основную задачу налога - аккумуляция средств в целях финансового обеспечения деятельности публично-правового образования.
Обратимся также к принципам природоресурсного законодательства. В основе данного законодательства нет одного кодифицирующего акта: в зависимости от регулируемого компонента природной среды можно называть принципы земельного законодательства, водного, лесного, законодательства о недрах и т.д. В каждом акте - Земельном кодексе, Водном кодексе, Лесном кодексе - установлены перечни принципов, различающихся в связи со спецификой объектов регулирования. Так, Земельный кодекс в статье 1 среди прочего устанавливает учет и значение земли как основы жизни и деятельности человека, приоритет охраны земли как важнейшего компонента природной среды, единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. В статье 3 Водного кодекса перечислены следующие принципы: значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека, приоритет охраны водных объектов перед их использованием, экономическое стимулирование охраны водных объектов и др. В новом Лесном кодексе, в отличие от прежнего Лесного кодекса от 29.01.1997 г., также закреплен в отдельной статье перечень принципов лесного законодательства, среди которых использование лесов с учетом их глобального экологического значения, недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления.
Несмотря на такое разнообразие принципов правового регулирования в различных законодательных актах, равных по юридической силе, выделяют некоторые общие основные начала:
- принцип государственного управления природными ресурсами;
- принцип охраны природных ресурсов;
- принцип рационального использования природных ресурсов;
- принцип устойчивого развития и сохранения биологического разнообразия экосистем;
- принцип целевого характера использования природных объектов;
- принцип платности использования природных ресурсов *(22).
Одним из основополагающих принципов является принцип платности использования природных ресурсов. Платность природопользования установлена прямо или косвенно во всех основных актах природоресурсного законодательства. Более того, данный принцип закрепляется и раскрывается в отдельных статьях. Тем самым законодатель подчеркнул важность этого принципа. "Использование земли в Российской Федерации является платным" *(23), "использование лесов в Российской Федерации является платным" *(24) - такими формулировками установлена платность природопользования.
Почему использование природных ресурсов является платным и в каких формах платность природопользования может выражаться? Ответы на эти вопросы позволят разобраться в одной из причин возникновения споров по поводу правовой природы рассматриваемых нами платежей. По мнению М.М. Юмаева, платежи за пользование природными ресурсами имеют рентную природу. Рента - это "вид дохода, не требующий от его получателя необходимости осуществлять предпринимательскую деятельность и нести затраты труда. Иными словами, ренту можно охарактеризовать как незаработанный доход" *(25). Юридическое лицо осуществляет добычу полезных ископаемых, получает в результате прибыль, однако оно не несло и не несет какие-либо расходы по "созданию" полезных ископаемых, их воспроизводству. Кроме того, юридическое лицо материально не заинтересовано в эффективном природопользовании: стоимость безотходного производства, добычи полезных ископаемых выше, необходимо нести дополнительные затраты на приобретение очистных сооружений и т.д. Таким образом, целями платности природопользования являются повышение заинтересованности пользователя в эффективном использовании природных ресурсов, создание материальной заинтересованности в сохранении и воспроизводстве природных ресурсов, изыскание дополнительных средств на восстановление и воспроизводство природных ресурсов *(26).
Как отмечает Н.В. Герасименко, в мировой практике выработано четыре подхода к обеспечению платности природопользования:
1. использование налогового механизма при установлении платежей за пользование природными ресурсами;
2. формирование договорной системы, предусматривающей использование договоров коммерческой концессии при предоставлении природных ресурсов в пользование;
3. установление смешанной фискальной системы, сочетающей нормы гражданского, административного и налогового права и включающей налоговые и неналоговые платежи;
4. применение системы компенсационных неналоговых платежей и штрафных санкций за превышение предельно допустимых нормативов негативного воздействия на окружающую среду *(27).
Как мы видим, каждый из этих подходов реализуется через формы платежей, различающихся по своей правовой природе: налоги, компенсационные платежи, штрафы, плата по гражданско-правовому договору. Иными словами, принцип платности природопользования может быть реализован посредством нескольких правовых форм обязательных платежей. В ходе реформирования законодательства, в переходный период достаточно сложно сделать выбор в пользу того или иного вида платы: всегда есть аргументы "за" и "против". В Российской Федерации в 90-е годы, когда начала формироваться система законодательства о природоресурсных платежах, ситуация была осложнена еще и тем, что невозможно было использовать национальный опыт: в СССР не существовало платы за пользование природными ресурсами ввиду исключительной государственной собственности на природные ресурсы. В связи с тем, что Россия - это государство, в котором природные ресурсы играют немаловажную роль в экономике, споры по поводу отношений собственности на лес, недра, правовых форм природоресурсных платежей не утихают до сих пор.
Если говорить об основных началах экологического законодательства, то следует подробно остановиться на принципе "загрязнитель платит". По сути, принцип платности природопользования соотносится с принципом платности негативного воздействия на окружающую среду, как общее с частным: если под использованием природных ресурсов понимать не только получение прибыли в ходе хозяйственной деятельности субъекта посредством извлечения полезных свойств природных ресурсов, но и осуществление негативного воздействия на окружающую среду посредством производства выбросов в атмосферный воздух, сбросов загрязняющих веществ в воды. Вместе с тем следует учитывать, что вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении действий, предусмотренных Федеральным законом "Об охране окружающей среды", Постановлениями Правительства от 28.08.1992 N 632 *(28) и от 12.06.2003 N 344 *(29) будет любая организация - как разрабатывающая месторождение полезных ископаемых, так и осуществляющая производство удобрений без непосредственного использования природных ресурсов. Иначе говоря, уплата, например, водного налога не освобождает от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду, если данная организация производит сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные воды.
Принцип "загрязнитель платит" с начала применения в мировой практике рассматривался буквально: платит субъект, осуществляющий выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду. Однако со временем пришло понимание, что с целью повышения эффективности следует также взимать плату и с субъектов, потребляющих экологически вредную продукцию.
Интересной представляется точка зрения Т.В. Петровой в отношении правовой природы принципа "загрязнитель платит" и, как следствие, - в отношении возможных правовых форм платы за негативное воздействие на окружающую среду. При взимании платы за загрязнение происходит интернализация издержек, то есть внешние эффекты, затраты, возникающие у граждан, других юридических лиц, государства в результате загрязнения окружающей среды, должны быть трансформированы во внутренние затраты загрязнителя. По мнению Т.В. Петровой, на юридическом языке данный тезис будет звучать так: "ущерб должен быть возмещен лицом, его причинившим". Тем не менее, как отмечает автор, принцип "загрязнитель платит" не следует отождествлять с гражданско-правовой ответственностью как санкцией за экологические правонарушения. Иначе говоря, плата за негативное воздействие не может иметь правовой природы возмещения вреда.
Такое отличие принципа платности загрязнения от гражданско-правовой ответственности за ущерб, причиненный загрязнением, объясняется двумя факторами. Во-первых, организация наносит вред окружающей среде, санкционированный государством. Указанное санкционирование происходит, когда государство устанавливает нормативы, лимиты загрязнения для этой организации и выдает соответствующее разрешение. Следовательно, речь идет о правомерных действиях загрязнителя. Во-вторых, в конструкции гражданско-правовой ответственности должна прослеживаться четкая причинно-следственная связь между конкретными деяниями и реальным ущербом, поддающимся денежной оценке. Ущерб, возникающий в результате загрязнения может проявиться по истечении длительного времени, на значительном расстоянии от источника загрязнения, иметь комплексный характер, то есть возникнуть из-за совокупности источников загрязнения *(30).
К приведенной аргументации Т.В. Петровой в пользу различий между правовой природой платы за негативное воздействие на окружающую среду и гражданско-правовой ответственностью за причиненный вред можно добавить третий фактор. Плата за негативное воздействие имеет регулярный характер, то есть должна выплачиваться периодически как обязательный платеж. Выплата же за причиненный вред производится разово.
Таким образом, принцип "загрязнитель платит" не может отождествляться с гражданско-правовым принципом "ущерб должен быть возмещен лицом, его причинившим" и как следствие плата за негативное воздействие имеет правовую природу, отличную от гражданско-правовой ответственности.
Часть 1. Общие вопросы администрирования природоресурсных платежей
Глава 1. Система органов, осуществляющих администрирование природоресурсных платежей
Природоресурсные платежи представляют собой достаточно сложную систему и включают в себя как налоговые, так и неналоговые платежи. Вопрос о правовой природе платежей, уплачиваемых при пользовании природными ресурсами, не является предметом данного исследования, однако он тесно связан с вопросами администрировании. Администратор будет определяться исходя из характера, природы конкретного платежа. Так, если администрирование налоговых платежей на федеральном уровне осуществляет Федеральная налоговая служба, то управление неналоговыми платежами относится к компетенции иных специализированных органов исполнительной власти РФ.
В данной главе характеризуются те органы, которые в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 год" являются администраторами природоресурсных платежей. Кроме того, важно обозначить и те федеральные органы исполнительной власти, которые, хоть и не являются непосредственными администраторами природоресурсных платежей, но, по нашему мнению, имеют отношение к управлению в данной сфере. Представляется, что нормативно-правовое регулирование уплаты природоресурсных платежей, а также контроль и надзор в данной сфере тесно связаны с их администрированием. Управление, несомненно, осуществляется на основании принятых нормативных актов, а контрольные полномочия ряда федеральных органов исполнительной власти проявляются и в сфере регулирования природоресурсных платежей.
Итак, в первую очередь, дадим краткую характеристику тех федеральных органов исполнительной власти, которые в настоящее время законодательно определены в качестве администраторов природоресурсных платежей.
Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) и Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) в соответствии с действующей структурой органов исполнительной власти РФ находятся в ведении Министерства природных ресурсов РФ (МПР России). Данные ведомства являются непосредственными администраторами природоресурсных платежей в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 год".
Федеральное агентство по недропользованию является администратором ряда платежей, уплачиваемых при пользовании недрами. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 года N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" Роснедра является "федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования". Среди прочих функций и полномочий, важно отметить, что Роснедра организует государственное геологическое изучение недр, экспертизу проектов геологического изучения недр, проведение оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр, проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами, а также проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр. К его компетенции также отнесены функции по ведению кадастра, учета и реестра в установленной сфере деятельности.
Что касается непосредственно администрирования природоресурсных платежей, то Федеральное агентство по недропользованию за плату предоставляет в пользование геологическую информацию о недрах. Роснедра осуществляет организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, принимает решения о предоставлении права пользования участками и об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, а также осуществляет выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами. За участие в конкурсе или аукционе и за выдачу лицензий в соответствии с Законом РФ от 21 февраля 1992 года 2395-I "О недрах" взимается соответствующий сбор, который относится к природоресурсным платежам. Кроме того, Федеральное агентство по недропользованию устанавливает конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами по каждому участку недр, на который выдается лицензия.
Федеральное агентство лесного хозяйства является администратором платежей за пользование лесным фондом и лесами иных категорий. Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства утверждено Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 года N 283. В соответствии с данным Положением Рослесхоз является "федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства", а также наделен полномочиями по нормативно-правовому регулированию по вопросам, определенным в указанном Положении. Однако в связи со вступлением в силу нового Лесного кодекса от 4 декабря 2006 года N 200-ФЗ представляется необходимым внести ряд изменений в данный нормативный правовой акт.
Для целей данного исследования среди функций Федерального агентства важно отметить, что Рослесхоз осуществляет мониторинг лесов и учет лесного фонда, ведет лесной кадастр, реализует полномочия по владению, пользованию и распоряжению лесным фондом (за исключением законодательно закрепленных полномочий органов государственной власти субъектов РФ), организует и проводит лесные конкурсы и аукционы *(31).
Федеральное агентство водных ресурсов реализует свои полномочия, руководствуясь соответствующим Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 года N 282. Росводресурсы выполняет функции "по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов". Росводресурсы осуществляет ведение водного кадастра, мониторинг водных объектов и учет поверхностных и подземных вод и их использования, а также полномочия владения, пользования и распоряжения водными объектами, отнесенными к федеральной собственности, и управление водным фондом.
В связи с вступлением в силу 1 января 2007 года Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ, и в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 год" Федеральное агентство является администратором платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Таким образом, представляется важным внести соответствующие дополнения и изменения в Положение о данном органе исполнительной власти, которые бы соответствовали действующему законодательству и наделяли Росводресурсы необходимыми полномочиями *(32).
Администратором платежей за негативное воздействие на окружающую среду является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Положение о которой утверждено Постановлением Правительства от 30 июля 2004 года N 401. Руководство деятельностью данной Федеральной службы осуществляет непосредственно Правительство РФ. Характерной особенностью является то, что Ростехнадзор наделен полномочиями по нормативному правовому регулированию по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору признается специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, а также осуществляет государственный экологический контроль. Ростехнадзор наделен компетенцией в области охраны атмосферного воздуха, в частности, он осуществляет контрольные функции в данной сфере. Контрольно-надзорные полномочия Федеральной службы распространяются также на соблюдение требований законодательства по обращению с отходами. Кроме того, Ростехнадзор является органом, осуществляющим лицензирование деятельности и выдачу разрешений, в том числе, в сфере негативного воздействия на окружающую среду. Важно отметить и его компетенцию в сфере ведения государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух, а также ведения государственного кадастра отходов и государственный учет в области обращения с отходами.
В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2007 год" среди администраторов природоресурсных платежей названы Министерство промышленности и энергетики РФ (Минпромэнерго России), Министерство обороны РФ (Минобороны России).
Минпромэнерго России *(33) признается администратором доходов федерального бюджета в части платы за договорную акваторию и участки морского дна, полученную при пользовании недрами на территории РФ, на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ и за пределами РФ.
Министерство обороны РФ в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 16 августа 2004 года N 1082 "осуществляет в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества, закрепленного за Вооруженными Силами, а также правомочия в отношении земель, лесов, вод и других природных ресурсов, предоставленных в пользование Вооруженным Силам". Таким образом, можно предположить, что администрирование платежей за пользование лесным фондом и лесами иных категорий Минобороны России осуществляет лишь в отношении предоставленных ему в пользование или находящихся в его собственности лесов.
Кроме того, к администраторам платежей за пользование лесным фондом и лесами иных категорий закон относит Федеральное агентство по образованию (Рособразование) *(34).
Ряд природоресурсных платежей, как уже было отмечено, относятся к налоговым платежам. Таким образом, Федеральная налоговая служба (ФНС России) должна быть названа в качестве еще одного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего администрирование природоресурсных платежей. Положение о Федеральной налоговой службе утверждено Постановлением Правительства от 30 сентября 2004 года N 506. ФНС находится в ведении Министерства финансов РФ. В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2007 год" ФНС России названа администратором налога на добычу полезных ископаемых, а также регулярных платежей на добычу полезных ископаемых, уплачиваемых в рамках специального налогового режима - при выполнении соглашений о разделе продукции. Федеральная налоговая служба является также администратором водного налога и сборов за пользование объектами животного мира и объектами водного биологического мира (которые не относятся к налогам в соответствии с действующим законодательством).
Наконец, стоит дать краткий обзор федеральных органов исполнительной власти, тем или иным образом оказывающих воздействие на регулирование вопросов, связанных с уплатой природоресурсных платежей и их администрированием, а также осуществляющих контрольные полномочия в указанной сфере.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации можно охарактеризовать как орган, имеющий наиболее универсальную компетенцию по управлению природными ресурсами. Положение о Министерстве природных ресурсов РФ было утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 года N 370. МПР России не является непосредственным администратором природоресурсных платежей, однако имеет важные полномочия, связанные с выработкой государственной политики и осуществлением нормативно-правового регулирования в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, а также в области охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора). Министерство природных ресурсов РФ осуществляет, в частности, общее управление государственным фондом недр, лесным хозяйством, водным фондом, а также управление в сфере использования объектов животного мира и среды их обитания.
В ведении МПР России находятся Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 года N 400. Росприроднадзор также не является администратором природоресурсных платежей, однако выполняет функции по контролю и надзору в сфере природопользования. Полномочия Федеральной службы распространяются на объекты животного мира и среду их обитания, недра, лесной фонд и водные объекты, земли лесного и водного фонда, земли лесов. В соответствии с указанным выше Положением в компетенцию Росприроднадзора входит выдача лицензий в сфере природопользования, проведение экологической экспертизы и мониторинга, государственный экологический контроль, ведение кадастра в установленных сферах деятельности.
Среди федеральных органов исполнительной власти, оказывающих воздействие на администрирование природоресурсных платежей, но не осуществляющими непосредственное управление ими, необходимо также назвать Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития России) и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость).
Министерство экономического развития и торговли РФ выполняет свои функции в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. N 443. Данное Министерство наделено рядом полномочий в сфере земельных правоотношений. В частности, Минэкономразвития России обладает компетенцией по нормативному правовому регулированию вопросов, связанных с ведением государственного земельного кадастра.
Министерство экономического развития и торговли осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Положение о котором утверждено Постановлением Правительства от 19 августа 2004 года N 418. За Федеральным агентством закреплены важные полномочия по государственному земельному контролю за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель. Роснедвижимость признается "федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, ...государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю".
Не признаются администраторами природоресурсных платежей, но обладают рядом важных вспомогательных полномочий в данной сфере также следующие федеральные органы исполнительной власти: Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России), а также находящиеся в ведении Минсельхоза Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).
Министерство сельского хозяйства РФ осуществляет свои полномочия, руководствуясь соответствующим Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2006 года N 164. В частности, Минсельхоз выполняет функции, связанные с выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в сфере "охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов:".
Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года N 327. Россельхознадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере "охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов". Данная Федеральная служба наделена полномочиями по выдаче разрешений на изъятие объектов животного мира (отнесенных к объектам охоты) и лицензий на пользование такими объектами животного мира и водными биологическими ресурсами.
Федеральное агентство по рыболовству (Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 года N 295 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по рыболовству") оказывает государственные услуги и управляет государственным имуществом, в частности, "в сфере рыбохозяйственной деятельности, рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов". Среди его полномочий необходимо выделить государственный учет и мониторинг состояния водных биологических ресурсов, ведение единого реестра пользователей водных биологических ресурсов и государственного кадастра водных биологических ресурсов. Федеральное агентство также ежегодно распределяет и утверждает квоты на вылов (или добычу) водных биологических ресурсов.
Глава 2. Управление и организация уплаты природоресурсных платежей
Имея общее представление о системе органов исполнительной власти РФ, как непосредственно осуществляющих администрирование природоресурсных платежей, так и принимающих участие в управлении и обладающих рядом полномочий в данной сфере, обратимся к вопросам управления и организации уплаты конкретных налогов, сборов и иных видов платежей, взимаемых при пользовании природными ресурсами.
Как уже было отмечено ранее, все природоресурсные платежи можно разделить на две группы: налоговые и неналоговые. Представляется, что в рамках данной работы не будут исследованы проблемы определения правовой природы таких платежей. Опираясь на положения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год", предложим следующую классификацию. К налоговым платежам отнесем налог на добычу полезных ископаемых (как один из видов платежей, уплачиваемых при пользовании недрами), водный и земельный налог. Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов не являются налогами, но их администрирование осуществляет Федеральная налоговая служба. Неналоговые платежи будут включать иные платежи при пользовании недрами, плату за негативное воздействие на окружающую среду, платежи за пользование лесным фондом и лесами иных категорий, плату за пользование водными объектами.
Данное исследование ставит одной из своих целей сравнить, как осуществляется организация уплаты природоресурсных платежей налоговыми и неналоговыми органами. Таким образом, можно подробнее остановиться на двух платежах, имеющих различную правовую природу. Наиболее интересными для рассмотрения представляются, с одной стороны, водный налог, а с другой - платежи за пользование лесным фондом и лесами иных категорий. В связи с изменениями, произошедшими в природоресурсном законодательстве в начале 2007 года нельзя не упомянуть установленную Водным кодексом РФ плату за пользование водными объектами (как новый вид платежей).
Однако, в первую очередь, отметим, какие федеральные органы исполнительной власти наделены соответствующей компетенцией по администрированию того или иного платежа.
Платежи за пользование недрами имеют достаточно сложную структуру, в рамках которой можно выделить общую систему платежей и платежи, уплачиваемые при применении специального налогового режима, действующего в случае заключения соглашений о разделе продукции *(35). В общую систему включаются, во-первых, обязательные платежи, предусмотренные ст. 39 Закона РФ о недрах, а именно: разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы); регулярные платежи за пользование недрами (ренталс); плата за геологическую информацию о недрах; сбор за участие в конкурсе (аукционе); сбор за выдачу лицензий. Администратором разовых платежей (бонусов) и платы за геологическую информацию о недрах является Федеральное агентство по недропользованию. Администрирование же регулярных платежей за пользование недрами осуществляется Федеральной налоговой службой. Сборы за участие в конкурсе (аукционе) и за выдачу лицензий закреплены за всеми администраторами доходов федерального бюджета. Во-вторых, в общую систему платежей за пользование недрами входит налог на добычу природных ископаемых, установленный в Главе 26 части второй Налогового кодекса РФ от 5 августа 2000 года N 117-ФЗ. Администратором данного налога является Федеральная налоговая служба. В рамках же соглашений о разделе продукции определен особый порядок уплаты данного вида природоресурсных платежей. Функции по администрированию таких платежей в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2007 год" закреплены за Министерством промышленности и энергетики РФ и Федеральной налоговой службой.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду регулируется на основании ряда федеральных законов (например, Федерального закона от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха") и подзаконных нормативных правовых актов (например, Постановления Правительства РФ от 12 июня 2003 N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления"). Единственным администратором таких платежей является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая также наделена полномочиями по принятию нормативных правовых актов по установленным вопросам ее компетенции. Плата за негативное воздействие на окружающую среду по своей природе является неналоговым платежом, и Федеральная налоговая служба не участвует в ее администрировании.
Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов также признаются неналоговыми платежами, однако администратором данных платежей (в части доходов, поступающих в федеральный бюджет) в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 год" является Федеральная налоговая служба. Тем не менее, нельзя не упомянуть, что такие федеральные органы исполнительной власти, как Минсельхоз России, Россельхознадзор и Росрыболовство играют важную роль в организации уплаты и управлении данным видом природоресурсных платежей. Минсельхоз занимается нормативным правовым регулированием в данной сфере, Россельхознадзор осуществляет контрольные функции, рядом важных полномочий наделено и Росрыболовство *(36).
Что касается земельного налога, то, в соответствии с Главой 31 части второй Налогового кодекса РФ, он признается местным налогом. В связи с тем, что он поступает целиком в бюджеты соответствующих муниципальных образований, его администрирование относится к компетенции местных налоговых органов, а не Федеральной налоговой службы. Однако нельзя не отметить роль Минэкономразвития России и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, которые наделены рядом важных полномочий в рамках земельных правоотношений *(37).
Часть 2. Администрирование отдельных видов природоресурсных платежей
Глава 1. Платежи за пользование лесным фондом и лесами иных категорий и вопросы их администрирования
Платежи за пользование лесным фондом и лесами иных категорий (лесные платежи) в современной доктрине относят, как правило, к природоресурсным платежам, не носящим налогового характера *(38). Данные платежи не являются налогами и в соответствии с Налоговым кодексом РФ, который не относит их к налогам и сборам федерального, регионального или муниципального уровня. В Лесном кодексе РФ, вступившем в силу 1 января 2007 года, устанавливается принцип платности использования лесов. "За использование лесов вносится арендная плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений". В действовавшем до начала 2007 года Лесном кодексе устанавливалось также два вида платежей за пользование лесным фондом - лесные подати (взимаемые при краткосрочном пользовании участками лесного фонда) и арендная плата (при аренде участков лесного фонда). В настоящее время взимается арендная плата, определяемая в порядке, установленном новым Лесным кодексом РФ. Плата по договору купли-продажи лесных насаждений и порядок ее определения также закреплены в Лесном кодексе РФ. Соответствующие ставки платы в зависимости от того, в чьей собственности находится лесной участок (земли) определяются на основании актов Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Поскольку данное исследование ограничивается вопросами управления и организации уплаты природоресурсных платежей на уровне Российской Федерации, в числе администраторов необходимо назвать Федеральное агентство лесного хозяйства, а также Федеральное агентство по образованию и Министерство обороны РФ. В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 год" данные органы осуществляют администрирование платежей за пользование лесным фондом и лесами иных категорий в части доходов, зачисляемых в федеральный бюджет. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ 100 процентов платы за использование лесов в части минимального размера арендной платы и минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений подлежит отчислению в федеральный бюджет. В бюджеты же субъектов РФ отчисляется 100 процентов платы за использование лесов в части, превышающий минимальный размер арендной платы и минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений.
Лесной кодекс РФ достаточно подробно разграничивает полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления РФ в области лесных отношений. В целях данного исследования важно обратить внимание на полномочия органов государственной власти РФ в отношении администрирования платежей за пользование лесным фондом и лесами иных категорий. Как администратор лесных платежей Рослесхоз устанавливает ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, в целях его аренды, а также устанавливает ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемых на землях, находящихся в федеральной собственности.
Министерство природных ресурсов РФ, непосредственно координирующее деятельность Рослесхоза, выполняет функции, связанные с нормативным правовым регулированием взимания лесных платежей, а функции по контролю и надзору в данной сфере принадлежат Росприроднадзору.
Администрирование лесных платежей осуществляют (в части доходов, зачисляемых в федеральный бюджет) Министерство обороны РФ и Федеральное агентство по образованию. Минпромэнерго занимается организацией и управлением платежей за пользование лесами, расположенными на землях обороны и безопасности.
В соответствии с Лесным кодексом РФ леса могут также использоваться для осуществления "образовательной деятельности научными организациями, образовательными организациями". Лесные участки передаются в постоянное (бессрочное) пользование государственным и муниципальным учреждениям, а в аренду - другим научным, образовательным организациям. Администрирование лесных платежей в данном случае будет осуществляться Рособразованием.
Таким образом, на примере лесных платежей можно наблюдать, что в системе государственного управления существуют специализированные органы, которые обладают широкой компетенцией в определенной сфере деятельности, в том числе выполняют функции по администрированию соответствующих платежей. Так, Рослесхоз имеет достаточно большой круг полномочий в сфере лесного хозяйства. В то же время, Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 год" называет и иных администраторов платежей за пользование лесным фондом и лесами иных категорий. Можно предположить, что такое положение позволяет осуществлять более эффективное управление в данной сфере.
Так осуществляется администрирование лесных платежей, имеющих неналоговую природу. Иначе производится управление налоговыми платежами.
Глава 2. Водный налог и вопросы администрирования водного налога
Важно отметить, что в соответствии с Водным кодексом РФ, вступившим в силу 1 января 2007 года, устанавливаются новые принципы, на которых может осуществляться водопользование. Речь идет о пользовании водным объектом на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование. В этих случаях взимается не водный налог, а плата за пользование водным объектом, которая относится по своей природе (и в соответствии с законодательным определением) к неналоговым платежам. Перечень оснований для предоставления водных объектов в пользование на основании договора или решения установлен в статье 11 Водного кодекса РФ. Администратором платежей за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, является Федеральное агентство водных ресурсов. Все поступления соответственно зачисляются в федеральный бюджет. Решение о предоставлении в пользование водного объекта на федеральном уровне принимает по общему правилу Росводресурсы (кроме установленных случаев, когда решение принимается Правительством РФ).
Таким образом, можно предположить, что с 2007 года осуществляется постепенный переход от водного налога к плате за пользование водными объектами, администрирование которой осуществляет специализированный орган - Федеральное агентство водных ресурсов.
Водный налог, который, в соответствии с положениями Налогового кодекса РФ, взимается при осуществлении специального и (или) особого водопользования, будут уплачивать лишь те лица, которые осуществляют водопользование на основании юридических фактов, имевших место до 1 января 2007 года. Организации и физические лица, которые используют водные объекты на основании договоров или решений, заключенных (или принятых) после вступления в силу нового Водного кодекса водный налог уплачивать не будут. Однако те, кто осуществляет водопользование на основании лицензий, выданных ранее Федеральным агентством водных ресурсов, продолжают уплачивать водный налог. В связи с этим представляется достаточно актуальным и правильным говорить об администрировании данного налога и после введения платы за пользование водными объектами. К тому же, это позволит нам сравнить природоресурсные платежи налогового и неналогового характера не только на примере водного налога и лесных платежей, но и на примере водного налога и платежей за пользование водными объектами.
Водный налог относится к федеральным налогам и полностью зачисляется в федеральный бюджет. Администратором признается Федеральная налоговая служба. Водный налог, как уже было отмечено, взимается лишь при осуществлении специального и особого водопользования, которое определялось в соответствии с Водным кодексом РФ от 16 ноября 1995 года N 167-ФЗ. Вплоть до конца 2006 года Федеральным агентством водных ресурсов выдавались лицензии на водопользование. Федеральная налоговая служба же выполняла функции налогового администрирования, осуществляя контроль и надзор за правильностью исчисления данного налога, полнотой и своевременностью его внесения налогоплательщиками.
Таким образом, складывалась ситуация, когда существовал профильный орган, обладающий специальными полномочиями в сфере водопользования, который, в том числе, осуществлял функции по лицензированию (выдавая, оформляя и регистрируя лицензий на водопользование и распорядительные лицензии, приостанавливая действие и аннулируя лицензии) и налоговый орган, являющийся администратором водного налога. В связи с изменениями в водном законодательстве управление в сфере водных ресурсов и организация уплаты природоресурсных платежей в сфере водопользования осуществляется одним органом - Федеральным агентством водных ресурсов. Представляется, что в таком случае администрирование соответствующих платежей должно осуществляться эффективнее.
Глава 3. Система платежей за пользование недрами и вопросы их администрирования
Законодательную основу внесения платежей за пользование недрами составляют Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (раздел 5, ст.ст. 39-43), Налоговый кодекс РФ (гл. 26, 26.4) и Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" *(39). Действующая система налогов, сборов и иных обязательных платежей существует с 2002 года, т.е. с момента, когда вступили в силу глава 26 НК РФ *(40) и ряд других нормативных правовых актов. Эта система была скорректирована в 2003 году в связи с введением в НК РФ Федеральным законом от 06.06.2003 N 65-ФЗ *(41) главы 26.4 о системе налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции. Исходя из положений статьи 39 Закона о недрах, можно говорить о том, что в Российской Федерации на данный момент в законодательстве существуют две системы платежей за пользование недрами:
1) общая система;
2) специальный налоговый режим, действующий в случае заключения соглашения о разделе продукции.
В общую систему платежей за пользование недрами входят:
1. Обязательные платежи, предусмотренные ст. 39 Закона о недрах.
2. Налог на добычу полезных ископаемых (глава 26 НК РФ).
Статья 39 Закона о недрах устанавливает следующие платежи за пользование недрами:
- разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (ст. 40 Закона о недрах);
- регулярные платежи за пользование недрами (ст. 43 Закона о недрах);
- платежи за геологическую информацию о недрах (ст. 41 Закона о недрах);
- сборы за участие в конкурсе (аукционе) (ст. 42 Закона о недрах);
- сборы за выдачу лицензий (ст. 42 Закона о недрах);
Федеральное агентство по недропользованию является администратором ряда платежей, уплачиваемых при пользовании недрами. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 года N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" Роснедра является "федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования". Среди прочих функций и полномочий, важно отметить, что Роснедра организует государственное геологическое изучение недр, экспертизу проектов геологического изучения недр, проведение оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр, проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами, а также проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр. К его компетенции также отнесены функции по ведению кадастра, учета и реестра в установленной сфере деятельности.
Ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых предусмотрено cт. 30 Федерального закона от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" *(42).
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых составляется и ведется на основе геологической информации, представляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный и территориальный фонды геологической информации, а также на основе государственной отчетности предприятий, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче и т.п.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку каждому месторождению, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.
В соответствии со ст. 28 ФЗ "О недрах" государственному учету и включению в государственный реестр подлежат работы по геологическому изучению недр, участки недр, предоставленные для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами. Государственные учет и ведение государственного реестра осуществляются по единой системе Федеральным агентством по недропользованию в порядке, установленном Министерством природных ресурсов РФ в приказе от 21.12.2005 г. N 346 "Об утверждении Порядка государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр".
С целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых. Он должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых. Постановка запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса осуществляются в соответствии с Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 09.07.1997 г. N 122 "Об утверждении Положения о порядке учета запасов полезных ископаемых, постановки их на баланс и списании с баланса".
Недра предоставляются в пользование для:
1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;
2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);
6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.
В соответст
.gif)
.gif)
, неплохой такой ответ получился, можно препода в отпуск отправлять и вместо него лекции читать! .jpg)
.gif)
