Дело № 05АП-2662/2015 по апелляционной жалобе ОАО «ВОСТОЧНАЯ ВЕРФЬ» на решение от 12.02.2015 по делу № А51-30404/2014 Арбитражного суда Приморского края
Пятый арбитражный апелляционный суд (5 арбитражный апелляционный суд)
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
05АП-2662/2015
арбитражного суда апелляционной инстанции
Дело
№ А51-30404/2014
г. Владивосток
14 мая 2015 года
Резолютивная часть постановления оглашена 07 мая 2015 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 14 мая 2015 года.
Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Е.Н. Номоконовой,
судей Н.Н. Анисимовой, С.В. Гуцалюк,
при ведении протокола секретарем судебного заседания А.Д. Беспаловой,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества «ВОСТОЧНАЯ ВЕРФЬ»,
апелляционное производство № 05АП-2662/2015
на решение от 12.02.2015
судьи Т.Е. Мангер
по делу № А51-30404/2014 Арбитражного суда Приморского края
по заявлению открытого акционерного общества «ВОСТОЧНАЯ ВЕРФЬ» (ИНН 2537009643, ОГРН 1022501797064, дата государственной регистрации в качестве юридического лица в качестве юридического лица 18.07.2002)
к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю (ИНН 2540106044, ОГРН 1042504366288, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 20.09.2004)
третье лицо: Прокуратура Приморского края
о признании незаконным действия по проведению внеплановой проверки, оформленной актом №921 от 12.09.2014; о признании недействительными предписаний от 12.09.2014 №921/2, №921, представления №921/4 от 12.09.2014 об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения; обязании отменить результаты проверки, а именно постановления о назначении административного наказания от 17.10.2014 №№03-472/2014, 03-473/2014, 03-476/2014, 03- 477/2014, 03-475/2014, 03-474/2014, постановления о назначении административного наказания от 01.10.2014 №02-109/2014,
при участии:
от ОАО «Восточная верфь»: представитель Попова А.М. по доверенности от 12.01.2015 сроком действия на один год, паспорт.
Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю, Прокуратура Приморского края, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом,
УСТАНОВИЛ:
Открытое акционерное общество «ВОСТОЧНАЯ ВЕРФЬ» (далее – ОАО «ВОСТОЧНАЯ ВЕРФЬ», общество) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным действий Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю (далее – Управление, административный орган) по проведению внеплановой проверки, оформленной актом № 921 от 12.09.2014; признании недействительными предписаний от 12.09.2014 № 921 и № 921/2, представления № 921/4 от 12.09.2014 об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения; обязании административный орган в порядке части 5 статьи 201 АПК РФ отменить результаты проверки, а именно постановления о назначении административного наказания от 17.10.2014 № 03-472/2014, № 03-473/2014, № 03-476/2014, № 03-477/2014, № 03-475/2014, № 03-474/2014, постановление о назначении административного наказания от 01.10.2014 №02-109/2014 (с учётом уточнения заявленных требований, принятого судом первой инстанции в порядке статьи 49 АПК РФ).
Определением суда первой инстанции от 22.01.2015 к участию в деле привлечена Прокуратура Приморского края.
Решением арбитражного суда от 12.02.2015 заявленные требования удовлетворены в части признания недействительными предписаний № 921/2 от 12.09.2014 и № 921 от 12.09.2014, в удовлетворении требований о признании незаконными действий Управления по проведению внеплановой проверки, оформленной актом №921 от 12.09.2014, и обязании отменить результаты проверки, а именно постановления о назначении административного наказания от 17.10.2014 №№ 03-472/2014, 03-473/2014, 03-476/2014, 03-477/2014, 03-475/2014, 03-474/2014, постановления о назначении административного наказания от 01.10.2014 №02-109/2014, отказано, в части требований о признании недействительным представления № 921/4 от 12.09.2014 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, производство по делу прекращено.
Не согласившись с указанным судебным актом в части отказа в признании незаконными действий по проведению внеплановой проверки, в части прекращения производства по требованию о признании недействительным представления № 921/4 от 12.09.2014 и в части неприменения избранного обществом способа восстановления нарушенного права, общество обжаловало решение суда первой инстанции в апелляционном порядке.
В обоснование жалобы апеллянт ссылается на то, что в предмет заявления не входили требования об отмене результатов проверки – постановлений о назначении административного наказания от 17.10.2014 и от 01.10.2014, так как отмена этих результатов проверки является способом восстановления нарушенных прав общества. Указывает, что в отсутствие поручения Правительства Российской Федерации или Президента Российской Федерации о проведении проверки общества правовых оснований для назначения оспариваемой проверки не имелось. Выражает несогласие с тем, что суд первой инстанции не принял предложенный обществом способ устранения допущенных нарушений его прав путём отмены результатов проверки, то есть не применил подлежащий применению закон.
Полагает необоснованным отказ в удовлетворении требования о признании недействительным представления от 12.09.2014 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, так как данное представление независимо от указания в нём руководителя общества как адресата представления подлежит отдельному оспариванию в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, то есть может быть оспорено обществом в арбитражном суде.
В дополнительно представленных возражениях на отзыв административного органа общество пояснило, что Президентом Российской Федерации не давалось, по мнению общества, поручений по организации проверки деятельности общества, а указание и.о. министра природных ресурсов и экологии РФ не является актом Правительства Российской Федерации либо поручением Президента Российской Федерации, то есть основания для назначения проверки отсутствовали.
Утверждает, что в пояснениях от 16.01.2015 Управлением признавался факт отсутствия оснований для проведения проверки. Указывает на взаимосвязь между деятельностью общества и выданным его руководителю оспоренным представлением, что, по мнению общества, свидетельствует о подведомственности спора о законности такого представления арбитражному суду.
От административного органа в суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу.
Возражая против её удовлетворения, Управление указывает, что в рамках исполнения поручения Президента Российской Федерации от 05.06.2014 № ПР-1530 Правительству Российской Федерации 30.07.2014 от имени и.о. Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации Д.Г. Храмова в административный орган поступило письмо (поручение) № 19991/28 об организации проведения проверок соблюдения требований природоохранного законодательства при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности определённых организаций, в том числе и общества. В связи с этим на основании указанного поручения Управлением издан приказ № 921 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении общества.
Считает, что судом верно установлены все обстоятельства дела и сделаны обоснованные выводы об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований в части признания незаконными действий по проведению проверки, а также о необходимости прекращения производства по делу ввиду его неподведомственности арбитражному суду.
В судебном заседании представитель общества поддержал доводы, приведённые в апелляционной жалобе.
Представители административного органа и третьего лица в судебное заседание не явились.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ.
При этом, поскольку жалоба подана только на часть судебного акта, и возражений относительно проверки только части судебного акта иными лицами, участвующими в деле, не заявлено, судебная коллегия с учетом разъяснений, изложенных в пункте 25 постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 №36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции», рассматривает законность и обоснованность обжалуемого решения суда только в части выводов суда первой инстанции о законности и обоснованности оспариваемых обществом действий административного органа по проведению проверки, оформленной актом №921 от 12.09.2014, представления № 921/4 от 12.09.2014 об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, а также в части избрания способа восстановления нарушенного права.
Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.
Поручением Президента Российской Федерации от 05.06.2014 №ПР-1530 (т.1, л.д.6) Правительству Российской Федерации по итогам совещания по вопросу эффективного и безопасного освоения Арктики Правительству Российской Федерации было поручено в срок до 01.10.2014 представить предложения, в том числе по дополнительным мерам, направленным на предотвращение разливов нефти и нефтепродуктов при погрузочно-разгрузочной деятельности в морских портах (ответственный – Медведев Д.А.).
30.07.2014 от имени и.о. Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации Д.Г. Храмова на имя руководителя Росприроднадзора В.В.Кириллова направлено письмо №19991/28 об организации проведения проверок соблюдения требований природоохранного законодательства при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности следующих компаний: ООО «РН-Бункер», ГК «Трансбункер» (ЗАО «Трансбункер») ООО «Южная буксировочная компания», ООО «Транснефтепродукт», ООО «Кавказморсервис», ОАО «Восточная верфь», ООО «Восточный порт», ООО «Трансбункер-Холмск», ООО «Спецнефтепорт Усть-Луга», ООО «Сканшип Нева», ООО «Балтийская топливная компания».
28.08.2014 письмом №ВС-03-02-31/13318 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования направила в адрес Управления Росприроднадзора по Приморскому краю для исполнения поручение Минприроды России №19991/28 от 30.07.2014, согласно которому Управлению Росприроднадзора по Приморскому краю поручено провести проверку в отношении ОАО «ВОСТОЧНАЯ ВЕРФЬ» на предмет соблюдения им в процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности обязательных требований природоохранного законодательства.
03.09.2014 Управлением Росприроднадзора по Приморскому краю издан приказ №921 о проведении в отношении ОАО «ВОСТОЧНАЯ ВЕРФЬ» внеплановой выездной проверки, с целью исполнения требования Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 28.08.2014 № ВС-03-02-31/13318 по поручению Президента Российской Федерации В.В.Путина от 05.06.2014 №Пр-1530, задачами проверки является проверка соблюдения требований природоохранного законодательства РФ и наличия всей необходимой разрешительной документации на предприятии, предметом проверки является соблюдение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.
На основании приказа №921 от 03.09.2014 в период с 05.09.2014 по 12.09.2014 в отношении общества проведена проверка, результаты проверки оформлены актом проверки №921 от 12.09.2014.
По результатам внеплановой выездной проверки были выявлены следующие нарушения:
- в части расчёта и внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду: ОАО «ВОСТОЧНАЯ ВЕРФЬ» должно было за период 3-4 кв. 2011 года, 1-4 кв. 2012-2013 годов и 1-2 кв.2014гг произвести расчёт и осуществить уплату платы за негативное воздействие на окружающую среду в части размещения отходов 4-5 класса опасности с учётом повышающего (пятикратного) коэффициента, так как отходы обществом передавались юридическому лицу (ООО «Старт-1») не имеющему лицензию на осуществление деятельности по размещению и обезвреживанию отходов, а также то, что данные отходы размещались на объекте, не внесённом в Государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО). В результате данных действий, за период 2011-2014 общество недоплатило значительную сумму в виде платежа за негативное воздействие на окружающую среду в бюджеты Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и местный бюджет.
Административный орган посчитал нарушенными статьи 16 и 34 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ, статью 23 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 № 89-ФЗ.
Также административным органом установлены нарушения в части соблюдения требований законодательства РФ об охране окружающей среды, допущенные по вине как юридического, так и должностного лица:
- в части соблюдения требований законодательства РФ в области обращениясотходами производства и потребления: отходы 4-5 класса опасности передаются обществом юридическому лицу (ООО «Старт-1»). не имеющему лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов 1-4 класса опасности, чем нарушены статьи 34 и 51 Федерального Закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ, статья 4 Федерального Закона «Об отходах производства и потребления» от 24,06.1998 № 89-ФЗ.
Нарушения в части соблюдения требований законодательства РФ в области обращениясотходами производства и потребления допущены по вине как юридического, так и должностного лица.
- в части соблюдения требований законодательства РФ в области охраны атмосферного воздуха: Паспорта пылегазоочистных установок в количестве 7 штук не зарегистрированы в установленном порядке в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном в области охраны окружающей среды.
План мероприятий на период неблагоприятных метеорологических условий (указан в проекте ПДВ) не согласован в установленном порядке в Департаменте природных ресурсов и экологии Приморского края.
Административный орган данный факты посчитал нарушением части 1 статьи 34 Закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 №7-ФЗ, части 1 статьи 15, статьи 19, абзаца 7 части 1 статьи 30 Закона РФ «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 № 96-ФЗ, пункта 11.1 Правил эксплуатации установок по очистке газов.
Нарушения в части соблюдения требований законодательства РФ об охране атмосферного воздуха допущены по вине как юридического, так и должностного лица.
- в части соблюдения требований водного законодательства РФ: в нарушение требований пункта 1 статьи 8, пункта 1 статьи 9, пункта 2 части 2 статьи 11, пункта 2 статьи 21 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 № 73-ФЗ общество осуществляет самовольное пользование (в отсутствие правоустанавливающего документа — решения о предоставлении водного объекта в пользование) водным объектом для целей сброса сточных вод через выпуск № 1 и выпуск № 2 в водный объект (бухта Малый Улисс Японского моря).
При этом у общества отсутствуют утверждённые нормативы допустимого сброса загрязняющих веществ в бухту Малый Улисс. Срок действия нормативов допустимого сброса в бухту Малый Улисс peг. №31/НДС/ЯПО/МОРЕ/ВЛВ по выпускам № 1 и № 2 закончился 13.05.2014.
На основании выявленных нарушений обществу выданы предписания №№921, 921/1, 921/2, 921/3 от 12.09.2014, представление №921/4 от 12.09.2014, предписание №10/05/2014-410.
Предписанием №921 от 12.09.2014 обществу предписано в срок до 20.11.2014 зарегистрировать в установленном законом порядке паспорта газоочистных установок в количестве 7 штук эксплуатируемых ОАО «ВОСТОЧНАЯ ВЕРФЬ» в производственных цехах по адресу: г.Владивосток, ул.Героев Тихоокеанцев, 1 в федеральном органе исполнительной власти уполномоченным в области охраны окружающей среды.
В соответствии с предписанием № 921/2 от 12.09.2014 обществу необходимо в срок до 20.11.2014 представить в Управление Росприроднадзора по Приморскому краю согласованный в установленном законом порядке план мероприятий при неблагоприятных метеорологических условиях.
В представлении об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения № 921/4 от 12.09.2014, выданном в отношении генерального директора общества - Мирошниченко И.И., указано, что действиями общества нарушены статьи 34, 39 и 51 Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ, часть 3 статьи 6, часть 7 статьи 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления от 24.06.1998 № 89-ФЗ, в связи с чем генеральный директор ОАО «ВОСТОЧНАЯ ВЕРФЬ» Мирошниченко И.И. обязан принять надлежащие меры по устранению причин и условий, способствовавших совершению данного правонарушения. Должностное лицо предупреждено об ответственности по статье 19.6 КоАП РФ за непринятие мер по представлению административного органа.
По факту выявленных нарушений Управлением составлены протоколы об административном правонарушении № 02-109/2014 от 25.09.2014, №№03-472/2014, 03-473/2014, 03-474/2014, 03-475/2014, 03-476/2014, 03-478/2014, 03-479/2014 от 22.09.214, №03-477/2014 от 19.09.2014.
Управление, рассмотрев материалы дел об административном правонарушении в области охраны окружающей среды и природопользования, постановлениями №03-472/2014, 03-473/2014, 04-476/2014, 03-477/2014, 03-475/2014, 03-474/2014 от 17.10.2014, №02-109/2014 от 01.10.2014 признало общество и должностных лиц виновными в совершении административных правонарушений и назначило им соответствующие наказания.
Не согласившись с действиями административного органа по проведению проверки общества, а также с вынесенными предписаниями №921 и № 921/2 и представлением № 921/4 от 12.09.2014, полагая нарушенные права общества подлежащими восстановлению путём отмены результатов проверки – постановлений о назначении административного наказания, общество обратилось в арбитражный суд, который удовлетворил требования о признании незаконными предписаний и отказал в удовлетворении остальных требований и в применении испрашиваемого обществом способа восстановления нарушенного права.
Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и отзыве на неё, а также возражениях на отзыв на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции в обжалуемой части подлежащим частичной отмене исходя из следующего.
В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Порядок организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).
В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона № 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Основанием для проведения внеплановой проверки в силу пункта 3 части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
По смыслу указанной нормы права в рассматриваемом случае подлежит установлению и доказыванию факт наличия поручения Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации либо требования прокурора, адресованных руководителю органа власти, обладающего контрольными полномочиями в соответствующей сфере деятельности, в которых явно и непротиворечиво выражено задание данному органу власти провести проверки определённых субъектов предпринимательской деятельности либо отдельных категорий таких субъектов в соответствии с определёнными поручением критериями.
Согласно статье 6 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.
Регламентом Правительства Российской Федерации, утверждённым Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260 (далее – Регламент № 260), установлено, что решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом. Протокол заседания Правительства оформляется Аппаратом Правительства в течение 24 часов после окончания заседания и подписывается председательствовавшим на заседании (пункт 43 Регламента № 260).
В случае необходимости доработки проектов постановлений и распоряжений Правительства, иных рассмотренных на заседании актов, по которым высказаны предложения и замечания, Правительство дает поручения федеральным министерствам, иным федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство (пункт 44 Регламента № 260).
С целью организации исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также поручений и указаний Президента Российской Федерации Правительству издаются распоряжения Правительства, даются поручения Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей). Исполнение поручений, указанных в абзаце первом настоящего пункта, а также поручений, содержащихся в актах Правительства, протоколах заседаний Правительства, координационных и совещательных органов Правительства, возглавляемых Председателем Правительства или одним из заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей), Заместителем Председателя Правительства - Руководителем Аппарата Правительства, поручений Председателя Правительства и его заместителей, содержащихся в протоколах проведенных ими совещаний и в резолюциях (далее - поручения), организуется федеральными министрами, руководителями федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, и руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которым адресованы поручения (пункт 46 Регламента № 260).
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636 (ред. от 12.05.2014) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» руководство деятельностью Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России, Министерство) и подведомственной Министерству Федеральной службой по надзору в сфере природопользования осуществляет Правительство Российской Федерации.
Общие правила внутренней организации Минприроды России при осуществлении функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также координации и контроля деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федерального агентства лесного хозяйства, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию (далее - подведомственные федеральные службы и федеральные агентства) установлены Регламентом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утверждённым Приказом МПР России от 09.08.2007 № 205 (далее – Регламент № 205).
Согласно пункту 4.9 Регламента № 205 при поступлении в Министерство поручений и указаний Президента Российской Федерации, поручений, содержащихся в актах Правительства, протоколах заседаний Правительства, координационных и совещательных органов Правительства, возглавляемых Председателем Правительства, заместителями Председателя Правительства, а также поручений Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства, содержащихся в протоколах проведенных ими совещаний и резолюциях (далее - Поручения), эти Поручения незамедлительно направляются Департаментом управления делами и кадров Минприроды России на исполнение в соответствующие департаменты Министерства, а копии Поручений - Министру.
В случае, если Министерство указано в Поручении первым или обозначено словом "созыв", то оно является головным исполнителем поручения. В этом случае Министр организует работу по исполнению Поручения и несет ответственность за исполнение Поручения. При необходимости заместители Министра (в соответствии с распределением обязанностей) или директора департаментов запрашивают у федеральных органов исполнительной власти информацию, необходимую для исполнения Поручения, с указанием срока ее предоставления (пункт 4.15 Регламента № 205).
В случае, если Министерство является головным исполнителем Поручения, данного во исполнение поручения или указания Президента Российской Федерации Правительству, проект доклада об исполнении Поручения для последующего направления его Председателю Правительства или заместителям Председателя Правительства представляется в установленном порядке Министру не менее чем за 8 дней до истечения установленного Президентом Российской Федерации срока (если в Поручении Председателя Правительства или заместителей Председателя Правительства не указан иной срок) с приложением проекта доклада Президенту Российской Федерации.
В случае, если Поручение Президента Российской Федерации дано непосредственно Министру, проекты соответствующих докладов Президенту Российской Федерации и Председателю Правительства (заместителям Председателя Правительства), содержащих обоснованные предложения по корректировке срока исполнения Поручения Президента Российской Федерации, представляются на подпись Министру не менее чем за 5 дней до истечения половины установленного срока исполнения поручения Президента Российской Федерации (пункт 4.16 Регламента № 205).
В случае, если Министерство является соисполнителем поручения, соответствующие департаменты Министерства подготавливают и в течение первой половины срока, отведенного на исполнение поручения, направляют головному исполнителю предложения, подписанные Министром или его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей) (пункт 4.18 Регламента № 205).
Аналогичный порядок исполнения поручений Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор, Федеральная служба) предусмотрен Регламентом Росприроднадзора, утверждённым приказом Росприроднадзора от 29.06.2007 № 191 (далее – Регламент № 191).
Согласно пункту 4.10 Регламента № 191 Росприроднадзор исполняет поручения Министра, заместителей Министра, данные во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и руководства Аппарата Правительства Российской Федерации, в том числе содержащиеся в актах и протоколах заседаний и совещаний.
В случае если Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства, Заместителем Председателя Правительства поручение дано непосредственно Росприроднадзору, доклад об исполнении поручения представляется Президенту Российской Федерации (Председателю Правительства, Заместителю Председателя Правительства) и одновременно Министру.
В случае если Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства, Заместителем Председателя Правительства поручение дано Министру и одновременно руководителю Росприроднадзора, доклад об исполнении такого поручения с приложением проекта доклада Президенту Российской Федерации (Председателю Правительства, Заместителю Председателя Правительства) и необходимых материалов представляется руководителем Росприроднадзора Министру за 5 дней до истечения срока, указанного в поручении (пункт 4.18 Регламента № 191).
Таким образом, вышеизложенными нормами установлен следующий порядок организации исполнения поручений Президента Российской Федерации: Поручение может быть дано Президентом Российской Федерации Правительству Российской Федерации, Министерству (с указанием ответственного лица) либо непосредственно Министру, а также Федеральной службе путём указания в самом Поручении первым головного исполнителя, а затем – соисполнителей Поручения; в случае, если Поручение дано Президентом Российской Федерации Правительству Российской Федерации, последнее по исполнение Поручения Президента Российской Федерации даёт от своего имени Поручение Министерству, Министру и (или) Федеральной службе путём направления протоколов совещания и резолюций, в которых содержатся соответствующие задания и указания на исполнителей поручения.
Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено, что Президентом Российской Федерации по итогам совещания по вопросу эффективного и безопасного освоения Арктики 05.06.2014 даны (в числе прочих) следующие поручения (т. 1, л.д. 6) Правительству Российской Федерации (ответственный – Медведев Д.А.): (1) представить предложения по дополнительным мерам, направленным на предотвращение разливов нефти и нефтепродуктов при погрузочно-разгрузочной деятельности в морских портах; (2) совместно с научными организациями и природоохранными общественными организациями в целях предупреждения и сокращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Арктической зоне Российской Федерации разработать комплекс мер, направленных на сохранение биологического разнообразия, в том числе на предотвращение гибели объектов животного мира в случае разливов нефти и нефтепродуктов.
Сведения о том, что Поручение давалось Президентом РФ непосредственно Министру Природных ресурсов и экологии РФ у судебной коллегии отсутствуют.
Проанализировав указанные поручения Президента Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что предметом этих поручений (поставленной перед Правительством Российской Федерации задачей) явилась разработка предложений и мер в области экологической безопасности при освоении Арктики.
Поручения Президента Российской Федерации от 05.06.2014 не содержат волеизъявления, направленного на проведение проверок соблюдения требований при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности конкретными организациями.
Единственным лицом, ответственным за исполнение поручений Президента Российской Федерации от 05.06.2014, является Медведев Д.А. – Председатель Правительства Российской Федерации.
Соответственно, Минприроды Российской Федерации либо Министр природных ресурсов и экологии Российской Федерации либо Росприроднадзор исполнителями по данным поручениям не назначены.
Каких-либо поручений со стороны Правительства Российской Федерации во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 05.06.2014 в Министерство и в Росприроднадзор не поступало и доказательства обратного в материалах дела отсутствуют.
Из изложенного следует, что ни Президент Российской Федерации, ни Правительство Российской Федерации не давали Министерству, либо непосредственно Министру, либо Федеральной службе по надзору в сфере природопользования поручений о проведении проверок соблюдения требований природоохранного законодательства при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности конкретными организациями, и в частности ООО «Восточная Верфь».
Вместе с тем, приказом Управления Росприроднадзора по Приморскому краю № 921 от 03.09.2014 (т.5, л.д. 150) в отношении общества назначена внеплановая выездная проверка на основании требования Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 28.08.2014 № ВС-03-02-31/13318 по поручению Президента Российской Федерации В.В. Путина от 05.06.2014 № Пр-1530 (пункт 5 приказа).
Поскольку, как установлено апелляционной коллегией, фактически Министерству, Министру, Федеральной службе по надзору в сфере природопользования Президентом Российской Федерации не давалось поручения от 05.06.2014 о проведении проверок соблюдения обществом требований природоохранного законодательства, у Управления, в свою очередь, не имелось и оснований для назначения и проведения в отношении общества проверки и составления по её результатам акта № 921 от 12.09.2014 (т. 1, л.д. 7-11).
Данные обстоятельства нашли своё подтверждения в ходе проведения прокуратурой Приморского края проверки, по результатам которой исполняющему обязанности руководителя Управления вынесено Представление (т. 6, л.д. 20-21) об устранении нарушений закона, выразившихся в отсутствии оснований для проведения в период с 05.09.2014 по 12.09.2014 по приказу № 921 от 03.09.2014 выездной проверки общества ввиду отсутствия в поручении Президента Российской Федерации от 05.06.2014 указания о проведении внеплановых проверок природоохранного законодательства.
Коллегия принимает во внимание и позицию административного органа, который в своих письменных пояснениях, представленных в материалы дела (т. 6, л.д. 22-25) не отрицал наличие оснований для признания недействительными оспариваемых обществом действий по проведению внеплановой проверки.
Кроме того, как следует из текста Поручения Президента РФ от 05.06.2014, его целью являлось проведение проверок соблюдения требований при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности конкретными организациями. Однако, предметом проверки, проведенной административным органом в отношении общества, как указано в приказе №921 явилось исполнения требования Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, и данный факт свидетельствует о том, что административный орган вышел за предмет проверка в нарушение требований пункта 3 статьи 15, подпункта 5 пункта 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ.
Суд апелляционной инстанции также считает необходимым отметить следующее. Согласно пункту 2 статьи 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.
В соответствии с частью 3 статьи 8 АПК РФ арбитражный суд не вправе своими действиями ставить какую-либо из сторон в преимущественное положение, равно как и умалять права одной из сторон.
Исходя из закрепленного в статье 9 АПК РФ принципа состязательности и положений части 2 статьи 66 названного Кодекса арбитражный суд вправе, но не обязан предлагать участвующим в деле лицам представлять дополнительные доказательства в обоснование своей позиции.
В соответствии с части 3 статьи 41 АПК РФ неисполнение процессуальных обязанностей лицами, участвующими в деле, влечет за собой для этих лиц предусмотренные настоящим Кодексом последствия.
Определением Пятого арбитражного апелляционного суда об отложении судебного разбирательства от 16.04.2015 по настоящему делу на Управление Росприроднадзора по Приморскому краю судом возложена обязанность представить письменные пояснения по доводу апелляционной жалобы о нарушении порядка издания приказа № 921 от 03.09.2014, изложенные в пункте 1 апелляционной жалобы. При этом судебное заседание откладывалось именно в связи с тем, что представитель управления в судебном заседании 16.04.2015 затруднился дать обоснованные пояснения по указанному доводу апелляционной жалобы.
Однако управлением данное определение суда не исполнено, после отложения представитель управления в судебное заседание не явился и пояснения не дал.
Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу о том, что административный орган, являясь участником арбитражного процесса и неся риск совершения или несовершения им процессуальных действий, в том числе по представлению доказательств в материалы дела, не доказал надлежащим образом соответствие своих действий закону, не представил отвечающих требованиям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ доказательств наличия предусмотренного пунктом 3 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ поручения о проведении проверки общества, в связи с чем у суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворении заявленных обществом требований.
В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
При изложенных обстоятельствах действия Управления по проведению выездной внеплановой проверки общества, результаты которой оформлены актом № 921 от 12.09.2014, признаются судом апелляционной инстанции незаконными как нарушающие требования Закона № 294-ФЗ. Соответственно, в данной части обжалуемое решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования.
Доводы апеллянта о необходимости применения заявленного им способа восстановления нарушенного права путём отмены результатов проверки, а именно постановлений о назначении административного наказания от 17.10.2014 № 03-472/2014, № 03-473/2014, № 03-476/2014, № 03-477/2014, № 03-475/2014, № 03-474/2014, постановление о назначении административного наказания от 01.10.2014 №02-109/2014, коллегией отклоняются как ошибочные, исходя из следующего.
При рассмотрении заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, в силу пункта 3 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при признании указанных решений, действий (бездействия) незаконными в резолютивной части судебного акта должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, в том числе путем совершения определенных действий, принятия решения.
Заявитель апелляционной жалобы не учитывает, что по смыслу норм статьи 201 АПК РФ при выборе правовосстановительной меры арбитражный суд определяет, насколько испрашиваемый заявителем способ соответствует материальному требованию и фактическим обстоятельствам дела на момент его рассмотрения. При этом применяемые судом меры должны отвечать определенным критериям, в том числе обеспечивать восстановление права, нарушенного оспариваемыми действиями (актами, решениями), и быть обусловленными существом спора.
Таким образом, определение надлежащего способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя входит в компетенцию арбитражного суда в рамках предоставленных суду дискреционных полномочий и связано с оценкой спорных правоотношений, совокупностью установленных по делу обстоятельств. Поэтому соответствующий выбор конкретного способа восстановления нарушенного права не ограничивается указанной заявителем мерой.
Кроме того, в соответствии с порядком оформления результатов проверки, предусмотренным статьёй 16 Закона № 294-ФЗ, результатом проверки является акт, составляемый должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, после её окончания.
В свою очередь, постановление по делу об административном правонарушении относится к актам, формализующим результат рассмотрения дел об административных правонарушениях и результатом проверок, проводимых в соответствии с Законом № 294-ФЗ, не является, в связи с чем отмена постановления по делу об административном правонарушении не может являться способом восстановления прав общества по настоящему делу.
Доводы апеллянта о необоснованности прекращения судом первой инстанции производства по делу в части требования о признании недействительным представления № 921/4 от 12.09.2014 коллегией отклоняются как ошибочные в связи со следующим.
В соответствии со статьёй 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
В силу разъяснений, приведённых в пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 № 60), судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).
Предусмотренные статьёй 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ.
Отдельное обжалование представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, осуществляется в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.
В соответствии с частью 1 статьи 29.13 КоАП РФ, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.
Таким образом, данной статьей предусмотрено право должностных лиц административных органов вносить представления по результатам административного производства различным субъектам: как юридическому лицу, так и должностным лицам.
Судом установлено, что оспариваемое представление внесено по результатам административного производства в целях устранения причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, в том числе руководителем общества.
Представление № 921/4 от 12.09.2014 (т.1, л.д. 92-93) внесено в адрес должностного лица – руководителя общества как лица, не осуществлявшего должного контроля за исполнением требований действующего природоохранного законодательства при заключении договоров о размещении отходов. Предписывающая часть представления с требованием рассмотреть его и принять соответствующие меры также адресована руководителю общества.
Из положений статей 27, 29 АПК РФ следует, что ключевыми критериями отнесения того или иного дела к подведомственности арбитражных судов является субъектный состав и предмет спора (экономический характер требования).
Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Поскольку представление внесено в адрес должностного лица по причине ненадлежащего исполнения им вытекающих из занимаемой должности функциональных обязанностей, при этом не содержит властных предписаний в адрес юридического лица, направлено руководителю общества и именно для него влечёт соответствующие правовые последствия, права и законные интересы общества при осуществлении им предпринимательской или иной экономической деятельности не затрагивают, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что данное требование не может рассматриваться арбитражным судом.
Таким образом, суд первой инстанции со ссылкой на статью 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правомерно прекратил производство по делу в данной части.
Принимая во внимание установленные судами обстоятельства, государственная пошлина по результатам рассмотрения апелляционной жалобы подлежит следующему перераспределению: в связи с удовлетворением требований общества о признании незаконными действий по проведению проверки и двух предписаний от 12.09.2014 с административного органа подлежит взысканию государственная пошлина в размере 6 000 рублей; в связи с прекращением производства по делу в части оспаривания представления от 19.09.2014 об устранении нарушений закона обществу подлежит возвращению государственная пошлина в размере 2000 рублей, а также 2000 рублей государственной пошлины, излишне уплаченных при обращении в суд первой инстанции, и 1500 рублей, излишне уплаченных при обращении с апелляционной жалобой на решение суда первой инстанции.
Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Приморского края от 12.02.2015 по делу №А51-30404/2014 отменить в части.
Изложить абзац третий резолютивной части решения в следующей редакции: «Признать незаконными действия Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю по проведению внеплановой проверки ОАО «ВОСТОЧНАЯ ВЕРФЬ», оформленной актом №921 от 12.09.2014».
В остальной части решение в обжалуемой части оставить без изменения.
Возвратить открытому акционерному обществу «ВОСТОЧНАЯ ВЕРФЬ» из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей, излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы по платёжному поручению № 740 от 06.03.2015.
Выдать справку на возврат государственной пошлины.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.
Настоящим, в соответствии с Федеральным законом № 152-ФЗ «О персональных данных» от 27.07.2006 года, Вы подтверждаете свое согласие на обработку компанией ООО «Концепция связи XXI век» персональных данных: сбор, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), использование, передачу в целях продвижения товаров, работ, услуг на рынке путем осуществления прямых контактов с помощью средств связи, продажи продуктов и услуг на Ваше имя, блокирование, обезличивание, уничтожение.
Компания ООО «Концепция связи XXI век» гарантирует конфиденциальность получаемой информации. Обработка персональных данных осуществляется в целях эффективного исполнения заказов, договоров и иных обязательств, принятых компанией в качестве обязательных к исполнению.
В случае необходимости предоставления Ваших персональных данных правообладателю, дистрибьютору или реселлеру программного обеспечения в целях регистрации программного обеспечения на Ваше имя, Вы даёте согласие на передачу своих персональных данных.
Компания ООО «Концепция связи XXI век» гарантирует, что правообладатель, дистрибьютор или реселлер программного обеспечения осуществляет защиту персональных данных на условиях, аналогичных изложенным в Политике конфиденциальности персональных данных.
Настоящее согласие распространяется на следующие персональные данные: фамилия, имя и отчество, место работы, должность, адрес электронной почты, почтовый адрес доставки заказов, контактный телефон, платёжные реквизиты.
Срок действия согласия является неограниченным. Вы можете в любой момент отозвать настоящее согласие, направив письменное уведомление на адрес: podpiska@vedomost.ru с пометкой «Отзыв согласия на обработку персональных данных».
Обращаем Ваше внимание, что отзыв согласия на обработку персональных данных влечёт за собой удаление Вашей учётной записи с соответствующего Интернет-сайта и/или уничтожение записей, содержащих Ваши персональные данные, в системах обработки персональных данных компании ООО «Концепция связи XXI век», что может сделать невозможным для Вас пользование ее интернет-сервисами.
Давая согласие на обработку персональных данных, Вы гарантируете, что представленная Вами информация является полной, точной и достоверной, а также что при представлении информации не нарушаются действующее законодательство Российской Федерации, законные права и интересы третьих лиц. Вы подтверждаете, что вся предоставленная информация заполнена Вами в отношении себя лично.
Настоящее согласие действует в течение всего периода хранения персональных данных, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
