Помогите студентам

Всем привет!!!
Помогите пожалуйста молодому поколению!!!
Напишите пожалуйста ваше мнение о "Законе об охране окружающей среды"... заранее благодарна!!!

consuelo,

ссылка

О новом законе ¨Об охране окружающей среды¨

В. П. Гаврилов.
2003

--------------------------------------------------------------------------------
О новом законе "Об охране окружающей среды". Начало

Прежде чем приступить к обсуждению положений закона «Об охране окружающей среды»[1] (далее – Закон), а тем более к их критике, в разделе 1 мы (по необходимости схематично) изложим нашу позицию по поводу того, что и зачем нужно охранять, и чем и как для этого надо управлять. К обсуждению Закона и критике его отдельных положений приступим в разделе 2.

1. Принципы природоохранного законодательства.

1.1. Основные цели природоохранного законодательства.

Цель природоохранного законодательства, по-нашему мнению, состоит в создании правовых основ экологической безопасности для определенных живых объектов, которые в этой связи естественно называть «охраняемые живые объекты». Обеспечение условий экологической безопасности этих объектов (выбор этих условий – отдельная тема) – главная задача законодательства об охране окружающей среды. В первом приближении можно выделить три вида охраняемых живых объекта:

- человек;

- региональный живой объект;

- особо охраняемый живой объект.

Живые объекты, не попавшие в число «охраняемых», будем называть «иные живые объекты».В этой связи окружающая среда – это все, с чем взаимодействует определенный охраняемый живой объект (либо посредством чего на этот живой объект передается какое-то воздействие) и относительно которого данная среда является «окружающей». В этом случае «охрана окружающей среды» – это деятельность по созданию (сохранению) условий безопасной окружающей среды[2] для данного охраняемого живого объекта. Те природные или антропогенные объекты, которые не образуют в данный момент окружающей среды для какого-либо охраняемого живого объекта, не обязаны соответствовать нормативам качества окружающей среды (химическим, физическим, биологическим и т.п.), хотя процессы в этих объектах ( в т.ч. и аварийного - внезапного - характера) могут влиять – при определенных обстоятельствах- на параметры окружающей среды какого-либо охраняемого живого объекта. Т.е. юрисдикция государственных органов по охране окружающей среды должна распространяться на эти «иные объекты» в той мере, в какой они являются источниками антропогенного воздействия и (или) процессы в этих объектах в обозримом будущем могут негативно сказаться на состоянии окружающей среды и, тем самым, создавать предпосылки потери окружающей средой ее благоприятного характера для охраняемых живых объектов (более подробно этот вопрос мы здесь обсуждать не будем).

Особо охраняемые живые объекты – это те естественные экологические системы, устойчивое и надлежащее функционирование которых в течение неопределенно долгого времени признанно жизненно важным для длительного и устойчивого функционирования земной биосферы в целом. Можно предположить, что такой долговременный характер гарантий экологической безопасности этих объектов может быть обеспечен, кроме всего прочего, только при условии минимизации антропогенной нагрузки, т.е. фактически особо охраняемые живые объекты не должны рассматриваться и использоваться в качестве природных ресурсов.

Устойчивость развития планетарного биоценоза также зависит, по общему мнению, от:

- концентрации различных веществ –глобальных загрязнителей- в биосфере;

- объема поступления этих веществ в биосферу по антропогенным причинам.

Очевидно, что вопросы обеспечения условий экологической безопасности особо охраняемых живых объектов, как и вопросы, связанные с регулированием объемов поступающих в биосферу глобальных загрязнителей, должны быть в сфере компетенции международного права.

Региональные живые объекты являются частью региональных природно-технических систем[3], т.е. используются в качестве поставщиков каких-то ресурсов. Устойчивое и надлежащее функционирование этих объектов признается жизненно важным для регионов, в которых они расположены.

1.2. Окружающая среда человека.

Для начала отметим, что, вообще говоря, законодательство, касающееся вопросов охраны окружающей среды человека, уже существует – это законодательство по вопросам санитарно- эпидемиологической безопасности. Поэтому целесообразно выяснить, с чем связана необходимость создания нового законодательства (кроме указанной выше необходимости решения вопросов глобальной экологической безопасности).

Можно считать, что законодательство по вопросам санитарно- эпидемиологической безопасности создавалось исходя из следующих «аксиом»:

- единство времени и места следующих событий: (1) нарушение правил санитарно- эпидемиологической безопасности; (2) причинение вреда здоровью людей, обусловленное нарушением условий санитарно- эпидемиологической безопасности;

- предполагается, что окружающая среда образует резервуар бесконечного объема и является поэтому стабильной по своим качественным характеристикам (изменения последних являются локальными и кратковременными).

При таком подходе длительные процессы, протекающие в окружающей среде, последствия, к которым с течением времени эти процессы приведут, показатели качества конкретных объектов окружающей среды и т.п. обстоятельства значения не имеют. Нарушение требований санитарно- эпидемиологической безопасности определяется, как правило, по факту опасного действия на здоровье людей (или когда изменения в окружающей среде, свидетельствующие о ее опасном характере для здоровья людей, стали наблюдаемы «невооруженным глазом»), т.к. в противном случае «следов» не остается. Т.е., как правило, необходимо, чтобы у некоторого числа людей случилось какое-то расстройство здоровья, чтобы государственная машина заработала, возник вопрос об экономических последствиях и т.д.

Указанные «аксиомы» определяют и тот круг лиц, которых касается санитарно- эпидемиологическое законодательство и соответствующие отношения между которыми оно регулирует. Принципиально важным является то, что одно и тоже лицо ответственно и за нарушение правил санитарно- эпидемиологической безопасности, и за последствия в связи с этим для здоровья людей (и эта ответственность ни с кем не делится). С другой стороны, если есть факт причинения вреда здоровью людей, то должно быть и лицо, в полной мере за это ответственное. Т.е. опасное санитарно- эпидемиологическое событие рассматривается как «несчастный случай», обусловленный исключительно поведением конкретного предприятия, и поэтому вполне оправдано, что объектом управления и регулирования для законодательства о санитарно- эпидемиологической безопасности является отдельное предприятие. Отметим, что обсуждаемый нами Закон в целом сохраняет этот подход; объект управления и регулирования – по-прежнему субъект хозяйственной и иной деятельности «сам по себе».

В чем же состоят новые обстоятельства, которые должен принять во внимание законодатель, и которые указывают на пределы эффективного применения законодательства о санитарно- эпидемиологической безопасности? Длительное антропогенное воздействие на окружающую среду приводит к чувствительным изменениям окружающей среды таких масштабов, что эти изменения уже следует считать существенно нелокальными. Т.е. здесь мы имеем дело с «большими» компонентами окружающей среды, определяющими условия экологической безопасности целых городов, их районов и т.д. При этом параметры качества «большого» компонента окружающей среды – результат совокупного антропогенного воздействия всего региона ( с учетом трансграничных воздействий). Одновременно антропогенные воздействия изменяют функционирование региональных экосистем в негативную сторону (например, говорят о вышедшей из под контроля их деградации), что также имеет существенное значение для состояния окружающей среды. Итак, качество окружающей среды в регионе (или - что точнее для переходных процессов - направление изменения параметров качества окружающей среды в данный момент) существенным образом начинает зависеть как от масштабов жизнедеятельности людей и их экономической активности, так и от размера региональных экосистем и характера их функционирования. Говоря короче, направление изменения состояния окружающей среды определяется процессами в природно-технической системе региона (с учетом трансграничных воздействий). И это процессы пока в большинстве случаев непредсказуемые, неконтролируемые и неуправляемые. Что, собственно говоря, и составляет главную проблему для дела охраны окружающей среды.

Для того, чтобы гарантировать благоприятные условия окружающей среды, необходимо, очевидно, понимать, контролировать и управлять процессами, результатом которых и оказываются искомые условия. Из вышесказанного ясно, что объект экологического управления для государственных органов – это региональная природно-техническая система. Эта идея может быть осуществлена при реализации ряда принципов, с учетом которых должно формироваться законодательство об охране окружающей среды, которые мы ниже рассмотрим.

Собственник имущества (ресурса), которое составляет компонент окружающей среды (т.е. каким-либо образом взаимодействует с охраняемым живым объектом) должен нести ответственность за соответствие этого имущества требованиям экологического законодательства (т.е. собственник имущества одновременно должен являться и «экологическим собственником» данного имущества). Тем самым наличие имущества- компонента окружающей среды- ненадлежащего экологического качества однозначно должно свидетельствовать о противоправности и виновности поведения собственника (если он не докажет иного).Собственник «иного объекта» обязан обеспечивать соблюдение требований в отношении характера антропогенных воздействий на окружающую среду и требований экологической безопасности на случай аварии или иного чрезвычайного события ( т.е. в этом его обязанность как «экологического собственника»).

Однако основная часть компонентов окружающей среды (и «иных объектов»), как известно, не является чей-то собственностью. Т.е. в отношении этих «общественных» компонентов окружающей среды законодательство не имеет «готовых» субъектов, которых можно обязать обеспечивать соответствие своей собственности нормативам качества окружающей среды и требованиям экологической безопасности. Выход из этого положения нами видится в следующем. В окружающей среде региона необходимо выделить отдельные «большие» компоненты окружающей среды, характеризующиеся однородностью свойств и единством протекающих в них процессов, в отдельные объекты управления. Соответственно каждый такой объект должен иметь свою администрацию – государственное учреждение. Для реализации решений государственных органов по вопросам окружающей среды и обеспечения требований законодательства указанные учреждения должны быть наделены обязанностями и правами «экологических собственников», т.е. нести, например, имущественную ответственность за ненадлежащее качество «своего» компонента окружающей среды и за все последствия в связи с этим для «третьих лиц». Использование здесь по-прежнему термина «экологический собственник» преследует цель унификации вопросов юридического регулирования. Понятно, что при этом «обычным» собственником имущества администрация по управлению компонентом окружающей среды не становится. Однако важно то, что, в итоге, не должно остаться «бесхозных» компонентов окружающей среды (и «иных объектов», которые должны быть в сфере компетенции государственных органов по охране окружающей среды) – т.е. не имеющих своего «экологического собственника».

Государственное учреждение-«экологический собственник»[4] должно распоряжаться – в рамках природоохранного законодательства - использованием компонента окружающей среды как природного ресурса, в т.ч. и для реализации мер государственных органов по управлению эколого- экономическими процессами в регионе. Также это государственное учреждение должно выступать в качестве ответчика (или соответчика), если случившееся ухудшение качества окружающей среды привело к экономическому вреду для «третьих лиц»[5]. С другой стороны, государственное учреждение (как и другие лица – «экологические собственники»), в соответствии с обычными нормами гражданского права, должно требовать возмещение причиненного ему как «экологическому собственнику» вреда.

Можно предположить, что реализация принципа «экологического собственника» позволит, в частности, заинтересовать лицо, выступающее в роли такого собственника, в обеспечении достоверного и своевременного контроля за состоянием «своего» компонента окружающей среды; укажем такие причины этого:

- чтобы избежать штрафов и иных мер воздействия за нарушение природоохранного законодательства;

- чтобы быстро выявить такие источники антропогенного воздействия, которые могут вызвать ухудшение качества окружающей среды по сравнению с нормальным уровнем (и тем самым не допустить причинения экономического вреда - в том числе и из-за исков со стороны «третьих лиц»).

В чем состоят принципы экологической безопасности населения и какие из этого следуют принципы управления природно-технической системой региона? Можно считать, что условия экологической безопасности обеспечены, если экологический риск для каждого человека в течение всей жизни не превышает нормы[6]. Эти требования будут обеспечены, если:

1) параметры качества окружающей среды все время соответствуют нормативам (не хуже);

2) последствия возможного ухудшения параметров качества окружающей среды для здоровья человека являются обратимыми[7].

Можно считать также, что при соблюдении этих условий право граждан на благоприятную окружающую среду и их равенство в отношении реализации данного права также обеспечено.

Эти условия можно будет выполнить, если эколого-экономическое развитие региона будет предусматривать обеспечение такой управляемости природно-технической системы региона, чтобы исключить ситуацию, когда человек длительное время[8] находится в условиях окружающей среды, не соответствующей нормативам качества. Именно при таком развитии региональной природно-технической системы можно обеспечить выполнение требований обратимости возможных негативных изменений в здоровье людей при всех условиях, в т.ч. и при наступлении чрезвычайных ситуаций. А также, в этой связи, законодатель должен:

1) Обязать «экологических собственников» немедленно извещать каждого жителя региона о всех случаях ухудшения качества окружающей среды (по сравнению с нормой) с указанием места, времени, показателях ухудшения качества; с указанием максимально возможной дозы вредного воздействия, которая в связи с этим может быть получена, и т.д. И эти извещения должны иметь юридическое значение. Аналогично «экологический собственник» должен действовать и в том случае, если произошло увеличение риска аварии или иного чрезвычайного события (речь идет об аварии или ином чрезвычайном событии, следствием которых окажется недопустимое ухудшение качества окружающей среды человека).

2) Установить дозы вредного воздействия и иные обстоятельства, которые обязывают гражданина к принятию соответствующих мер, как-то: немедленно переехать в другую местность; пройти курс реабилитации, санаторно-курортного лечения и т.д., чтобы, в результате, избежать возможного увеличения риска заболевания (по сравнению с нормальным уровнем)[9].

1.3. Окружающая среда региональных живых объектов и особо охраняемых живых объектов.

Региональный живой объект (как и особо охраняемый живой объект) – это природный комплекс, имеющий четкие границы, и которому установлены критерии его устойчивого и надлежащего функционирования. Администрация этого объекта должна непосредственно отвечать за практическое обеспечение «устойчивого и надлежащего функционирования», имея для этого права и обязанности «экологического собственника» (естественно, с более широким кругом прав и обязанностей по сравнению с администрацией «больших» компонентов окружающей среды) и адекватное бюджетное финансирование.

Надлежащее функционирование конкретного охраняемого живого объекта в течение достаточно длительного срока зависит от параметров качества окружающей среды общего характера (химических, физических, биологических), а также от параметров, учитывающих различные иные виды антропогенного воздействия. Не менее значима роль специальных нормативов, определяющих условия обмена с окружающей средой веществом и энергией (в этом отличие от требований к условиям окружающей среды для населения). Можно считать, что в итоге речь идет об условиях благоприятной окружающей среды для охраняемых живых объектов «в широком смысле». С другой стороны, степень экологической безопасности регионального живого объекта зависит как от определенных средних величин антропогенной нагрузки, что определяется использованием объекта как природного ресурса в «нормальном режиме», так и от возможных крайних значений нагрузки, зависящих в том числе и от чрезвычайных ситуаций различного характера[10]. С учетом всех этих факторов можно считать, что гарантии экологической безопасности для региональных живых объектов не могут быть долгосрочными, т.е. через несколько лет (смотря по обстоятельствам) нормативы, характеризующие допустимые пределы обмена веществом, антропогенной нагрузки различных видов, должны пересматриваться. Краткосрочность отражает ограниченность опыта и знаний человека, а также приоритетность для него тех проблем, которые «здесь и сейчас».

Как уже упоминалось, в отношении особо охраняемых живых объектов антропогенное воздействие должно быть минимизировано, для чего эти объекты не должны использоваться как природный ресурс и включаться в окружающую среду человека. Требование благоприятных условий окружающей среды (в широком смысле) для особо охраняемого живого объекта является абсолютно приоритетным; человек здесь должен присутствовать исключительно как один из компонентов окружающей среды, обязанный соблюдать установленные правила поведения.

«Иные живые объекты» (не относящиеся к «охраняемым») – это только компоненты окружающей среды, обязанные соответствовать нормативам качества. Т.е. вопрос обеспечения для них благоприятной окружающей среды (в широком смысле) не входит в компетенцию природоохранного законодательства. Это вопрос других отраслей законодательства и забота собственников этих живых объектов.

1.4. Методы управления и регулирования в области охраны окружающей среды.

Из вышеизложенного очевидно, что для государственных органов объектом экологического управления является природно-техническая система региона. Создание законодательных основ для управления развитием и функционированием природно-технической системы региона – одна из главных задач природоохранного законодательства. Желательно, также, чтобы нормы законодательства позволяли каждому заинтересованному субъекту самостоятельно, руководствуясь положениями законодательства, определиться в вопросе выбора характера и направления своей деятельности, связанной с антропогенным воздействием на окружающую среду. Т.е. желательно, чтобы квалификация деятельности как нарушающей природоохранное законодательство, по возможности, не зависела от произвольного усмотрения на этот счет государственных органов. Региональные лимиты антропогенного воздействия данного вида должны определяться соблюдением условий экологической безопасности охраняемых живых объектов, а также международными обязательствами (например, в отношении объемов поступающих в окружающую среду глобальных загрязнителей). Также законодатель должен гарантировать справедливый характер распределения квот антропогенного воздействия данного вида между заинтересованными природопользователями.

В законодательстве должна присутствовать четкая фиксация тех обстоятельств, при которых соответствующие государственные учреждения имеют право оперативно вмешаться (для этого сведения об указанных обстоятельствах необходимо получать в реальном масштабе времени) в деятельность всех субъектов хозяйственной и иной деятельности на определенной территории, чтобы частично или полностью ограничить антропогенное воздействие данного вида.

Также в законодательстве должны быть четко зафиксированы те обстоятельства, при которых государственные органы обязаны немедленно вмешаться:

А) В деятельность «экологических собственников» по ликвидации последствий для окружающей среды техногенных аварий или иных чрезвычайных событий[11].

Б) В деятельность субъектов хозяйственной или иной деятельности, если:

- увеличился риск экологической аварии – по любым причинам – сверх допустимого уровня;

- не происходит прекращения связанного с аварией антропогенного воздействия на окружающую среду в течение установленного нормативного времени.

Законодательство об охране окружающей среды должно предусматривать развитую систему штрафных санкций для обеспечения реализации положений законодательства. Применение системы штрафов наиболее естественная первичная мера в том случае, если нарушение законодательства не сопровождается ухудшением качества окружающей среды по сравнению с нормой, либо это ухудшение было незначительным (т.е. не влияло на степень экологического риска для охраняемых живых объектов, и опасность состоит, в основном, в том, что число потенциальных нарушителей очень велико). Важным обстоятельством является то, что применение системы штрафных санкций не трудоемко (это особенно существенно, когда число нарушителей может быть очень велико) и оперативно. Главное – выбрать размер штрафа для каждой однородной группы нарушителей таким, чтобы обеспечивалось эффективное предотвращение нежелательного – с позиций требований природоохранного законодательства - поведения юридических и физических лиц.

Введение платы за единицу антропогенного воздействия данного вида – вполне очевидная мера, если один из способов справедливого распределения квот антропогенного воздействия будет состоять в использовании рыночных методов[12]. Особенно наглядна необходимость такого способа распределения квот в том случае, когда число претендентов на квоты очень велико. Одновременно это будет и способ прямого изъятия государством природной ренты, связанной с ограниченностью такого ресурса, как емкость окружающей среды в отношении антропогенной нагрузки данного вида.

2. Реализация в Законе целей и задач природоохраны.

2.1. Общие положения.

В преамбуле Закона устанавливается, что государственная политика в области охраны окружающей среды должна обеспечивать «сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешних и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности». В этом тексте не ясно, что это такое – «сбалансированное решение социально-экономических задач», и какое отношение оно имеет к вопросу сохранения благоприятной окружающей среды. Также не ясно, что такое «биологическое разнообразие», и зачем задача «сохранения биологического разнообразия» попала в текст Закона, тем более что никакого развития в Законе эта задача не имеет (также, как и задача «сбалансированного решения социально-экономических задач»)[13]. Вообще, для текста Закона характерно использование большого числа нечетко определенных терминов (несмотря на наличие специальной статьи Закона «Основные понятия»).

Совершенно неприемлемым является увязывание задачи охраны окружающей среды с задачей сохранения природных ресурсов. Для регулирования вопросов природопользования существуют отдельные виды ресурсного законодательства, например, лесное, земельное, водное и т.д. Что же касается использования природных ресурсов для удовлетворения потребностей, то эту задачу решает и далее будет решать экономическая система общества[14].

2.2. Основные понятия (статья 1 Закона).

А) Понятие «окружающая среда». Самый существенный недостаток определения Закона – в состав «окружающей среды» включено «все», в том числе и те объекты, которые не образуют окружающей среды для какого-либо охраняемого живого объекта. Но т.к. эту окружающую среду следует охранять, то отсюда следует, что «все» должно соответствовать нормативам качества для окружающей среды. Но тогда практически любая промышленная деятельность становится противозаконной, т.к. такая деятельность всегда сопровождается тем, что какие-то объекты оказываются несоответствующими по качеству этим нормативам.

Б) Определение в Законе понятия «охрана окружающей среды» неудовлетворительно по следующим причинам:

- оно тавтологично; охрана окружающей среды определяется как деятельность, направленная на «сохранение и восстановление природной среды»; но «природная среда» - часть «окружающей среды», и в чем же тогда состоит «сохранение и восстановление природной среды»?

- задача рационального использования и воспроизводства природных ресурсов также считается целью деятельности по охране окружающей среды – а это, как уже упоминалось, задача экономической системы, а не законодательства об охране окружающей среды.

В) В Законе «благоприятная окружающая среда - это окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов». Из этого определения следует, что для любых «естественных экосистем» должны обеспечиваться условия «устойчивого функционирования». Нарушение условий «устойчивого функционирования» однозначно свидетельствует, что произошло негативное изменение качества[15] окружающей среды, и оно (качество) не соответствует нормативам в области охраны окружающей среды. Т.е., в соответствии с Законом, деятельность любого рода, результатом которой явилось нарушение «устойчивого функционирования» естественной экосистемы или природно-антропогенного объекта, противозаконна и должна быть запрещена. Тем самым практически любая человеческая деятельность – промышленная, сельскохозяйственная, строительная и т.д. - может быть запрещена на этом основании, т.к. всяка деятельность всегда, как правило, связана с каким-то нарушением «устойчивого функционирования» какой-либо «естественной экосистемы».

Именно поэтому, в частности, мы считаем, что природоохранное законодательство должно служить цели обеспечения благоприятной окружающей среды не для любых естественных экосистем или их произвольных совокупностей, а для вполне определенных «охраняемых живых объектов».

Г) Отметим следующие противоречия и неопределенности в определении в Законе понятия «негативное воздействие на окружающую среду». В Законе «негативное воздействие» характеризуется тем, что приводит к ухудшению качества окружающей среды – «негативным изменениям качества окружающей среды». Негативное изменение качества может быть оценено двумя способами, как следует из определения в Законе понятий «качество окружающей среды» и «благоприятная окружающая среда»: 1-й способ – как ухудшение показателей качества окружающей среды по сравнению с нормативами; 2-й способ – по нарушению устойчивости функционирования естественных экосистем, природно-антропогенных объектов. Очевидно, что это не одно и то же. Со своей стороны, мы считаем, что понятие «негативное воздействие на окружающую среду» может применяться, но при этом не должно использоваться для квалификации действий как неправомерных, т.к. «негативное воздействие» нельзя выразить в виде показателя (или их совокупности). Для целей косвенной оценки действий (квалификации их как негативного воздействия на окружающую среду), последствия которых внесли свою лепту в негативное изменение качества окружающей среды, последнее целесообразно оценивать 1-м способом, в виде конкретной совокупности показателей. Разумеется, здесь также важен вопрос о масштабах и длительности негативного изменения качества окружающей среды.

Д) Законодатель определяет экологическую безопасность как «состояние защищенности», однако нигде не объясняет, что это такое и как определить необходимую степень «защищенности». Хотя задача обеспечения экологической безопасности в Законе неоднократно упоминается, например, в преамбуле, в статьях 3,19 Закона.

2.3. Основные принципы охраны окружающей среды (статья 3 Закона).

А) Принцип «научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды» вызывает возражения по следующим соображениям. Интересы человека определяются, в частности, структурой его потребностей и рангом (ценностью) этих потребностей в данный момент времени. Состав потребностей, оценка их важности – вещь субъективная для каждого человека, изменчивая и специфичная для каждого государства. Собственно говоря, значительная часть общественно-политической жизни и состоит в определении некоего баланса в «сочетании интересов человека, общества и государства». Т.е. и «интересы», и их «сочетание» - это данность; хотя, конечно, эту «данность» можно критиковать и стремиться как-то изменить. Но даже Закон не может требовать подчиненности этой «данности» каким-то обоснованиям, даже научным. В нормах Закона, в лучшем случае, может быть обеспечено достаточно адекватное отражение сложившейся в обществе системы реальных жизненных интересов.

Б) Принцип «охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов», как уже ранее отмечалось, не имеет отношения к охране окружающей среды. Также не имеет отношения к природоохранному законодательству принцип «платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде» : это, скорее, принцип экономики природопользования и гражданского законодательства.

В) Принцип «обеспечения снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду….» непонятен и противоречив. В этой же статье Закона утверждается, что принципом является «запрещение хозяйственной и иной деятельности ..., которые могут привести к … негативным изменениям окружающей среды». Запрещение деятельности, могущей привести к негативным изменениям окружающей среды (т.е. к ухудшению показателей качества по сравнению с нормативами) одновременно означает в данном контексте и запрещение деятельности, сопровождающейся негативным воздействием на окружающую среду.

2.4. Основы управления в области охраны окружающей среды.

А) В Законе отсутствует указание на объект, от характера и направления процессов в котором зависит качество окружающей среды и степень экологической безопасности. Обеспечение условий для регулирования и управления процессами в этом объекте ( мы считаем, что таким объектом является региональная природно-техническая система) должно было бы стать, по-нашему мнению, одной из главных задач Закона.

Б) По-нашему мнению, полномочия органов государственной власти (см. статью 5 Закона), состоящие в «установлении порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду» могут быть применены, только если органы государственной власти не будут исполнять свои полномочия по «обеспечению охраны окружающей среды …» и по реализации «порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды». Остается неясным, как эти полномочия совмещаются в Законе.

В) В число полномочий государственных органов (см. статью 5 Закона) входит и «предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды». Очевидно, что в данном случае речь идет о гражданском иске, и, соответственно, об экономическом вреде. Связанные с этим отношения, как известно, регулируются гражданским законодательством, а не природоохранным. Ранее, в статье1 Закона, вред окружающей среде определялся как такое «негативное изменение окружающей среды» (причем только в результате ее загрязнения[16]), которое повлекло «деградацию естественных экосистем …». Нам представляется очевидным, что здесь дается определение (хотя и весьма узкое) вреда «в натуре» с общебиологических и тому подобных позиций, а не экономического вреда, причиненного тому или иному лицу, в данном случае – государственному органу. Законодатель это противоречие никак не разъясняет.

2.5. Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды.

А) В п.1 Статьи 11 Закона для каждого гражданина устанавливается право «на возмещение вреда окружающей среде», а в п.1 статьи 12 – для общественных и иных некоммерческих объединений – устанавливается право «предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде». Что здесь имеет ввиду законодатель, остается неясным, тем более, как уже отмечалось, вопрос возмещения экономического вреда – а именно об этом вреде, очевидно, идет речь – регулируется гражданским законодательством.

Б) В п.1 статьи 12 Закона установлено право общественных и иных некоммерческих объединений на участие в принятии решений, «реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан». Отметим, что здесь не определено, что такое (в данном контексте) негативное воздействие на «жизнь, здоровье и имущество граждан». Если негативное воздействие понимать широко, то таковое может оказать реализация практически всякого решения (хозяйственного или иного). И тогда из рассматриваемого положения Закона следует, что, фактически, общественные и иные некоммерческие объединения имеют право на участие в принятии всех «хозяйственных и иных решений»; установление таких прав явно выходит за рамки природоохранного законодательства.

В) В п.2 статьи 13 Закона установлено, что «при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума». Если считать, что в данном случае вред окружающей среде есть результат негативного воздействия, в результате которого ухудшаются показатели качества окружающей среды по сравнению с нормативами, то соответствующая деятельность, систематически сопровождающаяся таким негативным воздействием на окружающую среду, должна быть запрещена – в соответствии с требованиями Закона – и никакой референдум для этого не нужен. С другой стороны, «вред окружающей среде» можно связывать, как мы уже ранее указывали, с «деградацией естественных экосистем и истощением природных ресурсов». Законодатель нигде не разъясняет, что такое «деградация естественных экосистем» и какими параметрами она измеряется; законодатель также нигде не определяет показателей «истощения природных ресурсов», как и не объясняет, какое отношение имеет проблема «истощения природных ресурсов» к охране окружающей среды. Вывод отсюда такой: референдум, на основании норм Закона, заинтересованные лица смогут успешно использовать для решения своих экономических, политических и иных проблем, не имеющих, однако, никакого отношения к реальным проблемам охраны окружающей среды.


--------------------------------------------------------------------------------

[1] Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002г №7-ФЗ//СЗ РФ, 2002, №2, ст.133.

[2] Окружающая среда «безопасная», если риск возникновения негативных процессов в охраняемом живом объекте не выше установленного уровня при данных параметрах качества окружающей среды и возможных авариях и иных чрезвычайных событиях.

[3] Возможен иной термин- «геотехническая система»; см. Алаев Э.Б.Социально-экономическая география:Понятийно-терминологический словарь.- М.:Мысль,1983, стр.61.

[4] Если «общественный» компонент окружающей среды использует как природный ресурс одно лицо ( или оно имеет преимущественное право его использования), то, видимо, целесообразно на это же лицо возложить права и обязанности «экологического собственника» данного компонента окружающей среды.

[5] Имеются ввиду лица, использующие данный компонент окружающей среды на законном основании, в разрешенных объемах и т.д.

[6] Т.е. на самом деле риск сохраняется (полной гарантии экологической безопасности нет), но считается допустимым. При этом показатели нормы экологического риска представляют собой компромисс, результат достижения некоего равновесия – на данный момент – всей совокупности жизненных приоритетов населения данной страны (или данного региона). С учетом этого обстоятельства, а также имея ввиду, что термин «экологическая безопасность» более применим к характеристике условий жизнедеятельности экологической системы (надындивидуального целого), для характеристики требований к условиям жизни людей в данном регионе более корректно использовать термин «эколого-экономическая безопасность».

[7] Обеспечение требования обратимости негативных изменений в здоровье людей создает, в свою очередь, возможности для того, чтобы возмещение экономического вреда (состоящего в затратах на лечение, оздоровление и т.д.) одновременно означало бы предотвращение вреда здоровью человека в натуре. Последнее, по нашему мнению, должно быть одной из основных целей законодательства об охране окружающей среды.

[8] Нахождение людей в зоне с неблагоприятными условиями окружающей среды длительно, если в связи с этим может возникнуть повышенный (по сравнению с нормой) риск заболевания и(или) длительного расстройства здоровья для существенной доли населения региона.

[9] Гражданское законодательство должно однозначно рассматривать затраты и убытки гражданина, связанные с реализацией этих мер, как подлежащий возмещению причиненный ему экономический вред.

[10] При этом реальная степень экологической безопасности зависит от того, насколько обеспечиваются условия для реализации принципа обратимости негативных изменений в функционировании этих объектов в установленные заранее сроки, аналогичного принципу обратимости негативных изменений в здоровье человека.

[11] Очевидное обстоятельство - угроза ухудшения качества окружающей среды человека по сравнению с нормой на такой срок, что становится заметным (недопустимым) связанный с этим риск заболевания или стойкого расстройства здоровья.

[12] Понятно, что речь идет о ситуации, когда величина спроса на антропогенное воздействие данного вида превышает допустимый, установленный по природоохранным соображениям предел.

[13] Как известно, количество видов на Земле и их численность постоянно претерпевали изменения; желательно, вероятно, чтобы эти изменения носили преимущественно «естественный» характер.

[14] Природоохранное законодательство регулирует деятельность общества, направленную на удовлетворение потребности в обеспечении условий эколого-экономической безопасности для нынешних поколений и на удовлетворение потребности в глобальных условиях экологической безопасности – в интересах будущих поколений людей.

[15] В Законе «качество окружающие среды – это состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью»

[16] Хотя далее, в статье 77 Закона, говорится уже вреде окружающей среде, причиненном «в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушении естественных экосистем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды».

--------------------------------------------------------------------------------

ultra, Привет! Молодец, готовый реферат студенту подогнал!!!! Кстати, ты едешь на 3 экологический форум?????

Какой специалист получится из студента, если он не может самостоятельно написать реферат???

он не просил реферат, он просил наше мнение

maxira, а наше мнение лучше не озвучивать в прямом эфире... кроме "пиков" ничего не слышно будет...

какие сейчас спецы выходят!!!! они же все сессии покупают... со мной работал такой молодой спец с высшим техническим образованием, не мог письма написать - речь не связная, непонятно о чем, а про падежи и запятые он и понятия не имел. но хорошо умел показать себя: письма за него другие писали...

В этот раз придётся одну пропустить.

Каждое мнение (когда оно тянет на реферат, дипломную работу, диссертацию, научную публикацию, книгу и т.п.) является объектом интеллектуальной собственности.
В двух словах данное мнение и отношение к ФЗ № 7-ФЗ не выскажешь. А ссылку дать на то, что и так размещено в сети, то это завсегда пожалуйста…

одной на форуме не обойдешься!!!!

в нашей стране очень ценят авторское право и объекты интеллектуальной собственности как ни где в мире!!! почти на уровне с Китаем!!!

О новом законе "Об охране окружающей среды". Окончание

В. П. Гаврилов. 2003

--------------------------------------------------------------------------------


В то же время вопрос о референдуме может иметь смысл, если речь идет о размещении объектов, деятельность которых сопровождается риском такой экологической аварии, что зона аварийных последствий может выйти за границы объекта. Дело в том, что в Законе не ставится (и, соответственно, не решается) вопрос обеспечения эколого-экономической безопасности населения. Поэтому, фактически, населения берет на себя (или, вернее, вынуждается к этому) значительную часть риска (зависящего от конкретных индивидуальных обстоятельств) экономических потерь[1], которые они понесут при наступлении экологической аварии. В этих условиях целесообразно иметь законный механизм для воспрепятствования размещению аварийно опасных объектов вблизи населенных пунктов. Но при этом должна быть решена задача объективной оценки вероятности аварии, степени опасности ее последствий для населения и т.д. Отметим, что о праве на референдум идет речь и в статье 35 Закона; в п.3 этой статьи устанавливается, что когда «размещение зданий, сооружений … затрагивает законные интересы граждан, решение принимается с учетом результатов референдумов». По-нашему мнению, когда речь идет о защите законных интересов, уместнее обращаться для этого в суд.

2.6. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды.

А) В статье 14 Закона в качестве метода экономического регулирования предлагается «установление платы за негативное воздействие на окружающую среду»; «установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду». Мы уже отмечали, что в Законе понятие «негативное воздействие на окружающую среду» не имеет четкого однозначного определения; и критерий для определения степени (величины, объема) негативного воздействия Законом не установлен. В то же время, что также отмечалось, хозяйственная и иная деятельность, сопровождающаяся негативным изменением окружающей среды, должна быть, в соответствии с Законом, запрещена. Т.е. измерителей «негативного воздействия» (того, что понимается в Законе под «негативным воздействием») не существует, а само «негативное воздействие»- как некий фактор, систематически сопровождающий хозяйственную и иную деятельность – невозможно при соблюдении требований Закона. Тогда о какой плате и о каких лимитах «негативного воздействия» идет речь? Можно было бы предположить, что законодатель неявно считает, что «негативного воздействие на окружающую среду» возникает всякий раз, когда имеет место превышение субъектом хозяйственной и иной деятельности разрешенных величин антропогенного воздействия на окружающую среду. Но это наше предположение не согласуется с фактом установления «лимитов негативного воздействия на окружающую среду», т.е., следовательно, каких-то вполне разрешенных величин антропогенного воздействия. Да и превышение каким-то субъектом хозяйственной и иной деятельности разрешенного уровня антропогенного воздействия отнюдь не означает автоматического возникновения «негативного воздействия на окружающую среду» даже в длительной перспективе. С другой стороны, «антропогенное воздействие (нагрузка)» в Законе понимается как связанная с текущей деятельностью (субъекта, региона и т.д.), т.е. характеризует интенсивность природопользования (см. определение понятия «нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду» в статье 1 Закона). «Негативное воздействие» - это всегда накопленный суммарный (с учетом трансграничных воздействий и иных обстоятельств) результат природопользования в течение неопределенного периода времени в данном регионе, приведший, по крайней мере, к заметному (инструментально измеримому) ухудшению качества окружающей среды по сравнению с нормативным уровнем. Т.е. показатели «антропогенного воздействия» не могут быть одновременно показателями «негативного воздействия».

Законодатель также нигде в Законе не разъясняет, какие цели могут быть достигнуты в результате введения «платы за негативное воздействие», и тем самым невозможно обсуждать, какой же уровень «платы» справедлив и разумен. Вызывает вопрос и использование термина «плата»; его применение подразумевает, что речь идет о взимании денег за предоставленные государством товары (услуги) – какие ?

Отметим, что предложение В.Даниловым-Данильяном и М.Козельцевым[2] по введению налога на выбросы (с методикой его исчисления) в 1990г могло иметь смысл (хотя и не имело прямого отношения к охране окружающей среды, т.к. касалось способа определения величины соответствующей статьи расходов бюджета страны) по следующим причинам:

1) Вероятно, негативные изменения в окружающей среде в то время научным сообществом связывались преимущественно с ее загрязнением.

2) Природоохранная деятельность была направлена прежде всего на то, чтобы дополнить существующие производственные и иные объекты таким оборудованием, благодаря которому выбросы по объему и по качеству соответствовали бы установленным требованиям; тем самым становилось возможным появление особой статьи расходов «затраты на природоохранные мероприятия», средства на которые следовало предусмотреть в плане экономического развития страны в необходимом объеме.

3) В.Данилов-Данильян и М.Козельцев, видимо, предполагали, что благодаря налогу будет формироваться централизованный фонд природоохранных инвестиций, причем формироваться «объективно», и это защитит его от произвольного уменьшения.

Вероятно, все это соответствовало реалиям советской экономики, тем более что и предприятия, и инвестиции, и все остальное было государственным, т.е. это был своего рода внутрикорпоративный экономический механизм; однако современным реалиям это никак не соответствует. В целом же идею налоговой системы, в которой налог должен соответствовать причиненными агентами экономической жизни суммам ущерба «третьим лицам» - какие бы цели при этом ни преследовались – следует считать закрытой; см., например, гл.6 книги Р.Коуза[3]. Возможно введение налога на единицу антропогенного воздействия данного вида с целью ограничить совокупную величину этого воздействия в стране (исходя из квоты страны на данный вид антропогенного воздействия). Вероятно, такой способ регулирования применим для относительно малых стран с однородными условиями; но вряд ли оправдан для России, в которой антропогенная нагрузка данного вида где-то уже достигла предельной величины, а где-то пока может не приниматься во внимание.

Б) Законодатель установил применение весьма сомнительного, по- нашему мнению, метода экономического регулирования (см. статью 14 Закона) в виде «предоставления налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработки отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды». С чем связаны сомнения? Для реализации этого положения Закона необходимо создание еще одного специального и весьма сложного раздела налогового законодательства и соответствующего специального государственного органа для решения вопроса о льготах конкретным предприятиям. При этом, однако, предоставление льгот неизбежно оказывается зависимым от субъективных факторов, что делает призрачными надежды на какую-то эффективность этого метода экономического регулирования.

По-нашему мнению, более целесообразно для государства применение прямых методов влияния на технологическую политику предприятий тех или иных отраслей экономики (в том числе и за счет целевого использования государственных средств), что позволит государству занять более активную позицию в этом вопросе. Эти методы, в общем то, известны. Например, возможно полное или частичное финансирование разработки и внедрение технологии, полезной для охраны окружающей среды. Если результаты испытаний покажут природоохранную эффективность технологии и ее конкурентоспособность, то государство сможет предлагать эту технологию для применения всем желающим по льготной цене. Желающие появятся, если одновременно будет объявлена программа ужесточения экологических стандартов в предстоящие годы; такие программы реализуются за рубежом для ряда отраслей (автомобильной промышленности, авиационной промышленности и т.д.).

Предоставление каких-то льгот (или иного способа субсидирования) может быть оправданно, если имеет место прямое или косвенное «экологическое субсидирование» иностранных фирм своими правительствами. Правительство России должно располагать, законными возможностями для применения в случае необходимости адекватных мер, хотя, очевидно, к охране окружающей среды эта проблема не имеет отношения.

В) Экологическое страхование (как и любое другое) - мера пассивная с точки зрения влияния на физические факторы, которыми реально определяется риск аварии на объекте. Поэтому отнесение экологического страхования (см. статью 14 Закона) к деятельности, направленной на охрану окружающей среды, ничем не обосновано. Из п.1 статьи 18 Закона («экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай реализации экологических рисков») следует, что к экологическому страхованию законодатель относит, например, страхование физическими и юридическими лицами имущества на случай наступления экологической аварии. Однако экологическое страхование - в общепринятом смысле (см., например, Бажайкин А.Л. Экологическое страхование: теория и практика.// Законодательство. 2000. №8. С. 23-30.) – это страхование ответственности владельцев опасных объектов (производств) перед третьими лицами на случай причинения вреда из-за ухудшения условий окружающей среды вследствие аварии на объекте (экологической аварии). Из п.1 статьи 18 Закона также следует, что «экологический риск» - это риск имущественных потерь от какого-то неблагоприятного случайного события – экологической аварии; цель страхования – избавить клиента страховой компании (за соответствующую плату) от этого риска на определенный договором срок. Однако такого (или подобного) определения экологического риска – для целей страхования – законодатель не дает.

Определение экологического риска в статье 1 Закона ( как вероятность наступления события, имеющего «неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера») мы не будем обсуждать; но одно очевидно : здесь экологический риск связывается с событием, опасность которого состоит в возникновении «неблагоприятных последствий для природной среды», а не в причинении вреда имущественным интересам неких юридических или физических лиц.

Г) Законодатель много внимания уделяет вопросу «возмещения вреда окружающей среде», поэтому попытаемся разобраться, что же имеет ввиду законодатель под «возмещением вреда окружающей среде» и что такое «вред окружающей среде».

1) Из статей Закона вытекает, что «вред окружающей среде» следует, скорее всего, понимать как вред в натуре, оцененный прежде всего с общебиологических позиций (в статье 1 Закона: «вред окружающей среде – это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшие за собой деградацию естественных экосистем и истощение природных ресурсов»); описать его можно рядом параметров, характеризующих изменение качества тех или иных объектов окружающей среды, причем эти изменения оцениваются как негативные, если вследствие этого происходит деградация хотя бы одной «естественной экосистемы». Одновременно должно происходить и «истощение природных ресурсов», в соответствии с определением статьи 1 Закона. Законодатель не разъясняет, что это такое – «истощение природных ресурсов», и какое отношение оно имеет к охране окружающей среды. Если речь идет об экономических ресурсах, то вопросы их использования, распределения, воспроизводства и т.д. решаются, как известно, экономической системой общества, и регулируются соответствующими видами ресурсного законодательства.

Опираясь на текст статей 77,78 Закона, можно считать, что «возмещение вреда окружающей среде» (в натуре) – это «восстановление нарушенного состояния окружающей среды». Законодатель не объясняет, что это такое (также, как не объясняет, что такое «восстановление природной среды», см. статью 34 Закона). Если предположить, что речь идет о следующем:

- деятельность (причинившая вред окружающей среде) изменяется таким образом, что дальнейшее негативное изменение качества окружающей среды прекращается;

- проводятся мероприятия, в результате которых – в течение некоторого разумного срока- ранее накопленные негативные изменения устраняются;

то остается неясным, что при этом должно происходить с той «естественной экосистемой», с которой все и началось?

2) Как уже отмечалось, в статьях 77,78 Закона «вред окружающей среде» связывается не только с негативным изменением качества окружающей среды в соответствие с определением статьи 1 Закона, но и с «истощением, порчей, уничтожением, нерациональным использованием природных ресурсов», а также с «разрушением естественных экосистем, природных комплексов и природных ландшафтов». Однако, если «истощение, порча, уничтожение, нерациональное использование природных ресурсов» не связано с негативным изменением качества окружающей среды, т.е. не приводит к нарушению «устойчивости функционирования естественных экосистем в соответствие со статьей 1 Закона, то нет и вреда (в натуре) окружающей среде. С другой стороны, в природопользовании «истощение, порча, уничтожение, нерациональное использование природных ресурсов» имеют вполне определенный смысл только для того, кто на законных основаниях распоряжается использованием данного ресурса и определяет, в чем состоит для него полезность этого использования, и кто, соответственно, полностью несет все убытки, связанные с использованием ресурса, в том числе из-за его истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования, а также из-за многих иных причин. Т.е. это проблема эффективности корпоративного и внутрикорпоративного управления. Мнение постороннего наблюдателя (находящегося вне «системы») может быть ценно для управляющих корпорацией, но при чем здесь «вред окружающей среде» и что имеет здесь ввиду законодатель под «возмещением вреда окружающей среде» ? Можно предположить, что обсуждаемые положения закона дают основания для произвольного и ничем не ограниченного вмешательства в деятельность природопользователей со стороны компетентных государственных органов.

3) Мы уже отмечали, что вопросы возмещения экономического вреда не могут регулироваться природоохранным законодательством. Тем не менее следует обсудить, чем вызвано настойчивое желание законодателя включить в Закон вопрос о возмещении вреда окружающей среде (как вреда экономического), который далее будем во избежания путаницы называть «экологическим вредом».Вероятно, законодатель предполагает, что, в отличии от других видов вреда, экологический вред представляет собой особое явление, и возникает всегда как некая не смешиваемая с другими видами вреда «добавка». По нашему мнению, представление о существовании отдельного экологического вреда «в чистом виде» является ложным. Теоретически, конечно, вполне оправданно использовать, например, понятие «экологический ущерб», но на практике, как правило, объективно существует только общая сумма ущерба[4]. Отдельные составляющие общей суммы ущерба представляют собой оценки, которые, в принципе, могут различаться в зависимости от методологии оценивания. С другой стороны, пострадавшее лицо заинтересовано в полном возмещении всего ущерба, а не в получении каких-то отдельных частичных сумм. Итак, проблема на самом деле не в том, как исчислить некий «экологический вред»; она в том, чтобы создать законные основания для присутствия в общей сумме ущерба в том числе и вреда экологического.

4) В частности, отметим, что ухудшение качества компонента окружающей среды, используемого как производственный ресурс, может быть двух видов. Это может быть ухудшение качества, имеющее природоохранное значение (в том числе на последующих этапах жизненного цикла продукта, при изготовлении которого используется данный ресурс).В то же время ухудшение некоторых показателей качества ресурса – по сравнению с установленным стандартами или техническими условиями – может не влиять, по крайней мере до некоторого порога, на степень благоприятности окружающей среды, но заметно влиять на экономическую эффективность природопользования. Соответствующие виды убытков природопользователя даже теоретически сложно разделить, т.к. одни и те же меры могут решать одновременно обе задачи: обеспечивать соблюдение требований законодательства об охране окружающей среды и производственных требований к качеству сырья.

5) Законодатель, как следует, в частности, из п.1 статьи 77 Закона, рассматривает в качестве ответчиков по возмещению экологического вреда только субъектов хозяйственной и иной деятельности. В разделе1 настоящей статьи мы уже обсуждали, с чем при таком подходе связаны ограничения возможностей по защите экономических интересов лиц, пострадавших от ухудшения качества окружающей среды. Мы отмечали, что изменения в окружающей среде региона связаны:

- с процессом изменения величины и характера антропогенного воздействия в регионе;

- с качественными и количественными показателями функционирования региональных экосистем;

- с антропогенным воздействием трансграничного характера;

- с накопленным в прошлом негативным потенциалом антропогенного воздействия и т.д.

Качество управления этими процессами со стороны государства определяет, насколько устойчиво в среднем обеспечивается требуемая степень благоприятности окружающей среды в тех или иных областях региона. Следовательно, параметры качества окружающей среды зависят от того, насколько эффективно государство управляет природно-технической системой региона, и в случае ухудшения этих параметров именно государство – в лице своих органов и учреждений – должно быть первым ответчиком.

2.7. Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

А) Из п.1 статьи 79 Закона следует, что ответчиками являются юридические или физические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, приведшую к ухудшению качества окружающей среды. Такой подход исключает из числа ответчиков государство, хотя, как уже отмечалось, именно от эффективности управления органами государства природно-технической системой региона зависит соблюдение нормального уровня качества окружающей среды. С другой стороны, круг лиц, которым должен быть предъявлен иск, совершенно не определен. Пострадавшему гражданину ничего не известно о том, какая именно деятельность (или бездеятельность) могла повлиять негативно на качество окружающей среды; при этом в данной местности источников антропогенного воздействия одного вида может быть очень много (тысячи).

Б) Как мы уже отмечали, вопрос возмещения экономического вреда не имеет отношения к природоохранному законодательству; данное законодательство должно обеспечить (и это продекларировано в Законе, см. преамбулу, статью 3, как, кстати говоря, и в Конституции России, см. статью 42) гарантии реального равенства всех граждан в отношении права жить в условиях благоприятной окружающей среды ( эта «благоприятность», как уже отмечалось, определяется величинами принятых обществом нормативов качества окружающей среды). По нашему мнению, это означает, в частности, гарантии того, что возможное ухудшение качества окружающей среды, с одной стороны, (1) никогда не приведет к болезни, а, тем более, к длительному расстройству здоровья, инвалидности, преждевременной смерти. С другой стороны, (2) возможное ухудшение качества окружающей среды должно быть всегда результатом случайного стечения обстоятельств и (или) результатом проявления новых, ранее неизвестных факторов. Гарантии (1) и (2) относятся, естественно, к последствиям тех процессов, которые регулируются законодательством об охране окружающей среды. Т.е. предполагается, что это процессы существенно не локальны и могут коснуться неопределенного круга лиц. Именно такие (или подобные) права должно обеспечивать законодательство об охране окружающей среды, а отнюдь не право на возмещение вреда в полном объеме, которое и без этого гарантируется гражданским законодательством. Задача природоохранного законодательства в том, чтобы переломить современную ситуацию, когда установленные законодательством нормативы качества существуют, но одновременно существуют населенные пункты и целые регионы, в которых какие-то показатели качества окружающей среды постоянно или значительные периоды времени хуже нормативных значений, или в любой момент могут стать таковыми вследствие весьма вероятного чрезвычайного события. В этой связи можно сказать, что задача природоохранного законодательства – по отношению к гражданам - обеспечить производство государством общественного блага, которое можно определить как «экологическая безопасность» (точнее, государство должно гарантировать некий нормальный уровень экологической безопасности, зависящей от действия антропогенных факторов).

2.8. Требования в области охраны окружающей среды.

А) В п.1 статьи 19 Закона установлено, что «нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности». Однако следует отметить, что законодатель не определил, каковы требования к экологической безопасности того или иного охраняемого живого объекта и на какой минимальный срок должна обеспечиваться экологическая безопасность – при заданных параметрах антропогенного воздействия. Также законодателем не определены показатели экологической безопасности и соответствующие нормативы.

Попытаемся рассмотреть вопрос нормирования экологической безопасности тех живых объектов, в отношении которых государственными органами будут установлены требования экологической безопасности (с учетом наличия в регионе аварийно опасных объектов, погодных и климатических особенностей региона и иных факторов, от которых зависит степень экологической безопасности охраняемого живого объекта). Экологическую безопасность можно характеризовать вероятностью наступления того или иного чрезвычайного события, в результате которого нарушится заданный уровень устойчивости функционирования живого объекта и (или) ухудшатся количественные и качественные показатели его жизнедеятельности (по сравнению с нормативами). С другой стороны, экологическую безопасность живого объекта можно характеризовать вероятностью восстановления (после состоявшегося чрезвычайного события) в полном объеме установленного уровня его функционирования в течение определенного (нормативного) срока при заданных объемах экономических ресурсов восстановления (специально созданных для этой цели). Очевидно, что «вероятность восстановления» зависит как от возможных масштабов наиболее опасных чрезвычайных событий, так и от среднего (планового) уровня антропогенной нагрузки на живой объект. Поэтому, при заданных «вероятности восстановления» и величине «ресурсов восстановления», нормироваться должны средний уровень антропогенной нагрузки и максимально возможный уровень антропогенной нагрузки (аварийная нагрузка), вызванный последствиями чрезвычайного события. Выполнение норматива аварийной нагрузки может быть достигнуто разными способами: например, можно разместить аварийно опасные объекты подальше от охраняемых живых объектов; можно задать ограничительные параметры для возможной «максимальной аварии» на аварийно опасном объекте и т. д.

Б) Из текста ряда статей Закона (в частности, см. п.1 статьи 34: «Размещение, проектирование, строительство … зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды») следует, что законодатель систематически смешивает понятия «негативное воздействие на окружающую среду» и «антропогенное воздействие на окружающую среду», в результате чего положения Закона представляют собой сочетание противоречивых требований; например, вышеприведенное требование п.1 статьи 34 противоречит общему требованию о предотвращении негативного воздействия на окружающую среду.

В) В ряде статей главы 7 Закона (см. статьи 34- 39) предусматривается наличие требования «восстановление природной среды». Законодатель, однако, нигде не определяет, что же это такое – «восстановление природной среды». Если понимать «восстановление» буквально: «привести в прежнее состояние», то, с учетом данного в статье 1 Закона определения «природной среды», задача «восстановления природной среды» явно превышает человеческие силы. Тем более, что надо решить:

- какое состояние того или иного компонента природной среды считать «прежним» и где находится информация об этом состоянии?

- с какого компонента природной среды следует начать восстановление?

- каковы критерии восстановления?

- и куда после окончательного восстановления природной среды денутся промышленность, сельское хозяйство и вообще люди?

Понятно, что на практике все эти требования «восстановления» должны вылиться в сплошной произвол «компетентных органов», с одной стороны, и в имитацию «восстановления» – с другой. В этой связи можно предположить: законодатель полагает, что «восстановление природной среды» такое же простое и понятное дело, как и восстановление поврежденного имущества.

Г) Мы уже отмечали, что требование «рационального использования и воспроизводства природных ресурсов», о котором законодатель часто упоминает в гл.7 Закона, выходит за рамки законодательства об охране окружающей среды. Можно считать, что в Законе хаотически переплетается два понимания цели «охраны окружающей среды». Первое – как бы основное – охрана окружающей среды понимается как обеспечение условий (на некую перспективу) экологической безопасности для населения, «естественных экосистем» и т.п. Второе – сводится к рассмотрению окружающей среды как набора различного имущества, которое следует сохранять в неизменном виде. Еще законодателя волнует, как можно понять, вопрос дефицитности природных ресурсов, хотя, как известно, разрешение этой проблемы – функция экономической системы общества. С другой стороны, собственник ресурсов, в том числе и природных, реализует свои представления о рациональности, оговаривая условия отчуждения своих ресурсов природопользователю. Из текста Закона, однако, не ясно, кому все-таки адресуется требование «рационального использования …». А поскольку критерии рациональности являются в принципе субъективными, можно представить, какой простор для произвола открывается – при желании - для компетентных органов государства.

В то же время вопрос «рационального хозяйствования», безусловно, важен. И, как известно из учебников, рыночное хозяйство создает предпосылки для рационального использования ресурсов, но для этого необходима действенная система правовых норм; в частности, четкая фиксация прав собственности на используемые ресурсы, надежная юридическая защита этих прав и т.д. Именно на этом направлении должны быть сосредоточены усилия законодателя и общества в целом. Все-таки следует считать доказанным, что экономика, в которой государство решает, какое использование ресурсов - рациональное, в итоге оказывается менее эффективной.

Д) Неоднократно в гл.7 Закона в качестве требования в области охраны окружающей среды упоминается «применение наилучших существующих технологий» (см. статьи 36, 39 Закона). Разумеется, законодательство об охране окружающей среды может содержать требования технологического характера. Но тогда эти требования должны быть предельно конкретны, чтобы не возникало различных толкований на этот счет. И, конечно, должна быть обоснована необходимость выдвижения этих требований. Например тем, что так и только так можно обеспечить надежную локализацию зоны возможной экологической аварии на определенном объекте; т.е. иначе, не выполнив данные технологические требования, невозможно обеспечить соблюдение установленных условий экологической безопасности тех или иных охраняемых живых объектов. В Законе нет четкого определения критериев «наилучшей технологии» (согласно статьи 3 Закона это «технология, основанная на последних достижениях науки и техники …»). В этих условиях последнее слово о том, что считать «наилучшей технологией», остается за разрешающими и контролирующими государственными органами, со всеми отсюда вытекающими последствиями для субъектов хозяйственной и иной деятельности.

2.9. Заключение.

А) Мы полагаем, что вполне обоснованно можно сделать вывод: Закон не может эффективно служить целям природоохраны. К сожалению, для законодателя проблема благоприятной окружающей среды (экологической безопасности) для определенных живых объектов (как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе) явно не стала центральной, а только при таком подходе законодательство об охране окружающей среды может иметь цель и смысл. К тому же нормы Закона содержат слишком много таких требований к субъектам хозяйственной и иной деятельности, которые следует характеризовать как неконкретные, противоречивые, необоснованные и т.п. Настаивать на соблюдении подобных требований в полном объеме – невозможно. Закон, вероятно, можно применять, но только выборочно и по усмотрению.

Б) Из текста Закона следует, что одним из центральных его понятий, характеризующих деятельность природопользователей, является «негативное воздействие на окружающую среду» (и связанное с ним понятие «вред окружающей среде» как конкретное проявление «негативного воздействия»). В частности, субъекты хозяйственной и иной деятельности при превышении установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду по Закону несут ответственность «в зависимости от причиненного окружающей среде вреда», см. п.3 статьи 22 Закона. Однако для доказательства того, что имело место «негативное воздействие», приведшее к «вреду окружающей среде», требуется весьма обширные специальные научные изыскания, результаты которых всегда могут быть оспорены (в силу сложности предмета исследований) альтернативной группой экспертов. Поэтому, в большинстве случаев, даже произведя необходимые исследования, государственные природоохранные органы не имеют перспектив корректно обосновать в суде свои претензии, если речь идет о серьезных деньгах для природопользователя. По этой причине и с учетом причин, рассмотренных ранее, мы считаем, что в законодательстве об охране окружающей среды действия субъектов хозяйственной и иной деятельности следует оценивать (и принимать на этой основе соответствующие меры, в том числе и на основе судебных решений), принимая во внимание:

1) Сведения о том, имеется ли у природопользователя разрешение на данный вид антропогенного воздействия или нет.

2) Сведения о том, соблюдает ли природопользователь установленные ему требования природопользования или нет. В частности, должно присутствовать требование в отношении допустимого уровня риска экологической аварии, при этом задаваться допустимая тяжесть последствий реализации риска должна как с общебиологических, медицинских и т.п. соображений, так и с экономических. Также одним из требований должно быть установление обязанности вести достоверный, полный и непрерывный контроль (документально фиксируемый) параметров, характеризующих реальное антропогенное воздействие природопользователя, и представлять данные этого контроля государственному природоохранному органу.

Понятно, что при этом также могут возникнуть споры экспертов по поводу определения допустимых значений параметров природопользования, но важно то, что это споры до того, как начнется природопользование.

Предлагаемый подход избавит суд от обязанности выступать арбитром в научных дискуссиях, к чему его фактически принуждает Закон, и позволит принимать решения на основе данных инструментальных измерений заранее установленных параметров; важно лишь, чтобы эти данные были достоверны и юридически надлежаще задокументированы. При этом известный список нарушителей природоохранного законодательства ( в том числе и в связи с аварией) позволит физическим и юридическим лицам, пострадавшем экономически от ухудшения условий окружающей среды по сравнению с нормой, как-то определиться с кругом лиц, которых, в соответствии с действующим законодательством, можно рассматривать как потенциальных ответчиков. Использование предлагаемого подхода для модернизации даже того Закона, который есть, позволило хотя бы частично наладить понятное и оперативное управление в области охраны окружающей среды.

В) И, насколько можно судить, рассматриваемый нами Закон единственный из законов, посвященных вопросам безопасности, нормы которого столь явно выходят за границы этих вопросов в сферу компетенции гражданского законодательства, что нельзя считать правильным. Как уже не раз отмечалось, вопросы возмещения экономического вреда[5], а, следовательно, и вопросы собственности, не могут быть предметом регулирования природоохранного законодательства. Нерешенные вопросы в этой сфере логичнее решать в русле развития гражданского законодательства; в статье нами намечено направление этого развития.



--------------------------------------------------------------------------------


[1] Риск инвалидности, риск преждевременной смерти и т.п. риски причинения морального вреда, мера их допустимости современным законодательством в области охраны окружающей среды вообще не упоминается.

[2] В.Данилов-Данильян, М.Козельцев. Выбросы за плату.// Вопросы экономики.1990. №1. С.120-130.

[3] Р.Коуз. Фирма, рынок и право.- Нью-Йорк: Телекс, 1991.

[4]Речь идет об ущербе от действия ряда негативных факторов на один объект, и в отношении этих факторов можно принять, что они действуют одновременно; ситуация, когда только один негативный фактор имеет место, является, все-таки, частным случаем, а не общим правилом.

[5] И, кстати, настойчивое использование в Законе понятия «вред окружающей среде» как экономической категории невольно заставляет думать, что законодатель полагает «окружающую среду» неким субъектом права.
--------------------------------------------------

bj1, по 0,5 в самый раз будет!!!!!!