Дело № А59-3886/2015 по заявлению ООО «РН-Сахалинморнефтегаз» к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сахалинской области о признании незаконным и отмене постановления № ЕФ-02-152/2015 от 19.08.2015 о назначении административного наказания
Арбитражный суд Сахалинской области (АС Сахалинской области)
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
Дело № А59-3886/2015
г. Южно-Сахалинск
25 марта 2016 года
Резолютивная часть решения объявлена 18 марта 2016 года.
Решение в полном объеме изготовлено 25 марта 2016 года.
Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Логиновой Е.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем Григорьевой Н.Л., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «РН-Сахалинморнефтегаз» (ОГРН 1056500748160, ИНН 6501163102) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сахалинской области (ОГРН 1046500639998, ИНН 6501152735) о признании незаконным и отмене постановления № ЕФ-02-152/2015 от 19.08.2015 о назначении административного наказания,
при участии:
от заявителя – Щербиной Е.В. по доверенности от 31.12.2015 № 18-01/16809; Турчина Р.В. по доверенности от 29.12.2015 № 18-01/18019;
от заинтересованного лица – Фадеева Е.Г. по доверенности от 11.12.2015 № ОК-01-32/3027; Махиборода К.Ю. по доверенности от 21.08.2015;
от Сахалинской межрайонной природоохранной прокуратуры – помощника прокурора Панченко А.В., служебное удостоверение № 188062; Солматова И.В., служебное удостоверение № 188067,
У С Т А Н О В И Л :
Общество с ограниченной ответственностью «РН-Сахалинморнефтегаз» (далее – заявитель, общество, ООО «РН-Сахалинморнефтегаз») обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сахалинской области далее – управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления № ЕФ-02-152/2015 от 19.08.2015 о назначении административного наказания.
Оспариваемым постановлением за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), общество привлечено к административной ответственности и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 50 000 рублей.
В обоснование требования заявитель указал, что при рассмотрении дела об административном правонарушении не были установлены все существенные обстоятельства для полного, всестороннего и правильного рассмотрения дела по существу и материалами дела не доказан факт использования обществом акватории указанных водных объектов. Для подтверждения наличия в действиях заявителя противоправного события, административный орган обязан доказать, что общество использует указанные водные объекты с целью, установленной частью 1 статьи 11 Водного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ). По мнению заявителя, административный орган при рассмотрении данного дела не установил имеющее существенное значение для правильного рассмотрения дела обстоятельство, а именно глубину залегания трубопроводов ниже дна водного объекта. Поскольку характер заглубления трубопроводов, эксплуатируемых обществом, в дно водоемов выполнен на основании проектных решений, имеющих положительное заключение государственной экспертизы и относится к подземному способу прокладки на всем своем протяжении (подземные (заглубленные) трубопроводы). Между тем, доказательств, свидетельствующих о том, что эксплуатируемые обществом нефтегазопроводы проходят в акватории водных объектов, то есть в водном пространстве в пределах естественных, искусственных или условных границах водных объектов, материалы административного дела не содержат. Ввиду изложенного, по мнению общества, обжалуемое постановление является незаконным и подлежит отмене.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 227 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) определением от 28.08.2015 заявление принято к рассмотрению в порядке упрощенного производства по правилам главы 29 АПК РФ без вызова сторон на основании имеющихся в деле доказательств.
На основании части 3 статьи 228 АПК РФ лицам, участвующим в деле, предложено в установленный в определении срок, представить в арбитражный суд и направить друг другу доказательства, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений. Кроме того, им также предложено представить дополнительно документы, содержащие объяснения по существу заявленных требований и возражений в обоснование своей позиции.
Стороны надлежащим образом извещены о рассмотрении дела в порядке упрощенного производства. Заявление и приложенные к нему документы размещены на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа.
До истечения сроков, установленных для предоставления лицами, участвующими в деле дополнительных документов, содержащих объяснения по существу заявленных требований и возражений в обоснование своей позиции, 21.09.2015 управлением представлен отзыв с материалами административного дела. С учетом возражений, представленных в отзыве, административный орган требование заявителя не признал, указав, что в соответствии с частями 1, 2 статьи 11 ВК РФ право пользования водными объектами возникает на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование за исключением случаев, предусмотренных часть 3 статьи 11 этого же Кодекса. Приведенный в указанной норме перечень не содержит указание на случай, при котором заключение договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование при осуществлении эксплуатации подводных переходов трубопроводов или использование акватории водного объекта не требуются. По мнению административного органа, общество в целях обеспечения сохранности трубопроводов должно установить охранные зоны на подводных переходах через пересекаемые водные объекты и заключить в силу прямого указания подпункта 2 части 1 статьи 11 ВК РФ договоры водопользования. Управление указало, что о необходимости наличия договоров водопользования для целей эксплуатации подводных переходов трубопроводов также свидетельствует и письмо Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17.11.2011 № 06-14-44/16955. Вся проектная документация о строительстве переходов указывает, что подводные переходы предусматривают охранные зоны, что ограничивает права третьих лиц, как на конкретную территорию суши, так и на часть водного объекта. В этой связи административный орган просил отказать в удовлетворении требований заявителя.
13.10.2015 от общества поступило дополнение к заявлению, в котором общество указано, что в письме Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 28.07.2015 № 14-29/17381, разъясняется, что статья 11 ВК РФ содержит исчерпывающий перечень целей и видов водопользования, требующих обязательного заключения договора водопользования или принятия соответствующего решения соответствующих органов власти о предоставлении водного объекта в пользование, а также случаи, когда водный объект может использоваться без специального на то решения или договора. Эксплуатация подземных переходов нефтепроводов, расположенных под дном водных объектов, данный перечень не содержит и разрешительной документации на пользование водным объектом не требует. Согласно экспертным заключениям государственной экспертизы ФГУ «Главгосэкспертиза России» установлена охранная зона на трубопроводы исключительно для сухопутных участков в 25 метрах по обе стороны от его оси. Таким образом, общество не использует акваторию водного пространства и не является водопользователем.
В ходе рассмотрения дела в порядке упрощенного производства суд пришел к выводу о том, что имеется необходимость исследования дополнительных обстоятельств, в связи с чем 26.10.2015 вынес определение о рассмотрении дела по общим правилам административного судопроизводства.
Определением от 11.11.2015 суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне управления Сахалинскую межрайонную природоохранную прокуратуру (далее – прокуратура).
Согласно представленному отзыву прокуратура полагает, что в случае установления фактов прокладки трубопроводов в местах подводных переходов независимо от того, пролегают ли трубопроводы в границах водного пространства водного объекта либо нет, необходимо наличие договора водопользования. Согласно пункту 4.1 Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных постановлением Госгортехнадзора РФ от 22.04.1992 № 9 (далее – Правила № 9), для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) устанавливаются охранные зоны вдоль подводных переходов в виде участка водного пространства от водной поверхности до дна, заключенного между параллельными плоскостями, отстоящими от осей крайних ниток переходов на 100 метров с каждой стороны. В пункте 4.3 данных Правил указано, что в охранных зонах трубопроводов запрещается производить всякого рода действия, которые могут нарушить нормальную эксплуатацию трубопроводов либо привести к их повреждению, в частности бросать якоря, проходить с отданными якорями, цепями, лотами, волокушами и тралами, производить дноуглубительные и землечерпальные работы. Таким образом, по мнению прокурора, с учетом установления охранной зоны, которая расположена в акватории водного объекта и в границах которой запрещена определенная деятельность, собственниками подводных переходов используется водный объект. Просил отказать в удовлетворении требований заявителя.
В представленных дополнениях к заявлению общество указало, что административным органом были истребованы данные о способе прокладки трубопровода, глубине его залегания под водными объектами только по водоохраной зоне водного объекта реки Тымь. Более того, недра от поверхности дна до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, не являются частью водного объекта. В экспертных заключениях предусмотрена прокладка трубопроводов подземным способом с заглублением в ряде случаев до 5,01 метров. Таким образом, способ прокладки трубопроводов не является подводным, поскольку они не укладываются непосредственного по дну водного объекта, а выполнен траншейным способом в грунт подземного пространства, находящегося под водным объектом. Также общество указало, что в материалах административного дела отсутствуют доказательства того, что 342 водные преграды, расположенные на территории Ногликского и Охинского районов Сахалинской области, имеют статус водных объектов и включены в Государственный водный реестр.
В судебном заседании представители заявителя поддержали требования, изложенные в заявлении и дополнениях к заявлению. Указали, что в материалах дела об административном правонарушении отсутствуют доказательства того, что трубопроводы, используемые обществом, относятся к числу подземных, находятся в недрах. Кроме того, управлением надлежащим образом не устанавливался субъект ответственности. По мнению общества, оно не является надлежащим субъектом административной ответственности по статье 7.6 КоАП РФ. Более того, указание административного органа в оспариваемом постановлении о применении Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго РФ 29.04.1992 и Постановления Госгортехнадзора РФ от 22.04.1992 № 9, не основано на нормах действующего законодательства, поскольку данные правила в Минюсте не зарегистрированы, в установленном порядке не опубликованы, следовательно, не носят нормативного характера.
Согласно представленному отзыву и дополнительным пояснениям управление указало, что законодательное закрепление подводного перехода и охранной зоны установлено в Инструкции по проектированию, строительству и реконструкции промысловых нефтегазопроводов СП 34-116-97 от 01.04.1998. Так, под подводным переходом понимается участок трубопровода, прокладываемый под руслом реки, канала, озера, а под охранной зоной – контролируемая полоса местности или водного пространства вдоль трассы трубопровода, устанавливаемая на период его эксплуатации, с целью предупреждения возможного вредного воздействия на трубопровод. Правилами № 9 регламентированы мероприятия по обустройству и охране трасс магистральных трубопроводов. Кроме того, «РД 51-3-96 Регламент по техническому обслуживанию подводных переходов магистральных газопроводов через водные преграды», разработанный в развитие Правил технической эксплуатации магистральных газопроводов, устанавливает порядок технического обслуживания и контроля за состоянием подводных переходов и проведения их ремонтов. В соответствии с Регламентом общество в процессе эксплуатации заключает договора на оказание услуг по производству осмотров, вырубок в водоохраной зоне и береговой линии, ультразвуковой дефектоскопии и радиографического контроля, подводно-технических работ, приборного обследования руслового участка перехода, экспертизы промышленной безопасности подземных подводных переходов; расчистку береговой полосы пересечения трасс трубопроводов от произрастающих деревьев и кустарников, иного древесного мусора, сухой травы. Следовательно, по мнению управления, перечисленные обстоятельства указывают на использование обществом при техническом обслуживании и контроле подземного (подводного) перехода, в своей хозяйственной деятельности, акватории водного объекта, что является основанием для возникновения обязанности заключения соответствующего договора водопользования. Таким образом, в действиях общества имеется событие вмененного ему в вину административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.6 КоАП РФ.
Представители управления с требованиями заявителя не согласились по основаниям, изложенным в отзыве и дополнительных пояснениях. Указали, что независимо от вида трубопровода установлена охранная зона, которая располагается в акватории водных объектов. Более того общество в своей хозяйственной деятельности использует акваторию водного объекта.
Представители прокуратуры в судебном заседании просили отказать в удовлетворении требований заявителя. Указали, что, размещая подводные линейные объекты, в том числе трубопроводы, их собственники и иные законные владельцы используют акваторию водного объекта для размещения охранной зоны таких объектов, то есть в конечном итоге для удовлетворения собственных нужд по эксплуатации газопровода. Наличие охранной зоны вдоль подводного перехода трубопровода накладывает ограничения на использование в установленном порядке акватории водного объекта непосредственно над такой зоной. Учитывая нормы части 3 статьи 11 ВК РФ, которая устанавливает закрытый перечень случаев, когда заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование не требуется, указанные лица обязаны заключить договор водопользования в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 11 ВК РФ. Более того со ссылкой на Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 № 88 указали, что Постановление Госгортехнадзора не подлежит государственной регистрации и публикации, следовательно, должно применяться.
Заслушав в судебном заседании представителей общества, управления и прокурора, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно сведениям из Единого государственного реестра юридических лиц общество с ограниченной ответственностью «РН-Сахалинморнефтегаз» зарегистрировано в качестве юридического лица 09.11.2005 Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы № 1 по Сахалинской области за основным государственным регистрационным номером 1056500748160. При постановке на налоговый учет обществу присвоен ИНН 6501163102.
Генеральным директором общества назначен Бардин А.В., который в силу статьи 25.4 КоАП РФ является законным представителем юридического лица.
Как следует из материалов дела, Сахалинской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка соблюдения требований законодательства при использовании акватории водных объектов в ходе эксплуатации подводных переходов нефте и газопроводов в местах переходов через водные объекты ООО «РН-Сахалинморнефтегаз».
В ходе проведения проверки установлено, что обществом осуществляется эксплуатация 342 водных преград в отсутствие договоров водопользования. Эксплуатация подводных переходов осуществляется на следующих объектах: Нефтепровод УКПН «Катангли» - ЦСГТН «Даги» (р. Имчин, р. Тымь, р. Джимдан, руч. Горелый, руч. Дорожный, р. Б.Вени, р. М.Вени, р. Баури, руч. Монго, р. Нульбута, р. Томи, р. Даги);
Магистральный газопровод «Даги - Оха» ( река Томи, река Даги, река Тапауана, левый берег, река Эвай, левый берег, река Аскасай, река Вал, река Большой Гаромай, река Малый Гаромай, левый берег, река Оссой, река Пильтун, река Паромай, левый берег, р. Мухто, река Кыдыланьи, ручей Глухой);
Газопровод-перемычка «ПК 134 - Монги» (ручей Терпения, ручей Тихий, река Тапауна, река Даги, река Томи);
Магистральный газопровод «Даги - Ноглики - Катангли» (река Баури, река Малые Вени, р. Большие Вени, ручей Дорожный, ручей Горелый, река Джимдан, ручей Старица, протока реки Тымь, река Тымь, река Имчин, река Ноглики);
Магистральный газопровод «Оха - Комсомольск-на-Амуре» (река Вал, ручей Ягодный, ручей Люся, ручей Темный, ручей Кривун, ручей Люиша, ручей Мокрый, река Болотная, река Теньги, ручей Большая Ныйде, река Иевлева, река Сухая, река Худая речушка, ручей Постовой, река Малый Вагис, река Полноводная, река Вагис, река Большой Вагис, река Погиби, река Юкталин, ручей Топкий);
Магистральный нефтепровод «Оха - Комсомольск-на-Амуре», участок «3-й блокпост - Погиби» (р. Чёрная, р. Большая, р. Буркунар, р. Б.Лангры, р. Комулан, р. М.Комулан, р. Чингай (правый Чингай), р. М.Чингай (Чингай), ручей Дорожный (малые Пырки), р. Пыркир. Постовая (Старый 6-й) р. М.Теньги, р. С.Теньги, р. Б.Теньги, р. Юкталин (7 блокпост), р. Таусмен, ручей (Ныйде), р. Б.Ныйде, р. М.Ныйде, р. Ивлево, р. Сухая, р. Худая речушка, ручей Постовой, р. М.Вагис, р. Полноводная, р. Вагис (средний Вагис) р. Б.Вагис, р. Погиби, р. Юкталин(2), ручей Топкий);
Магистральный нефтепровод «Тунгор - Сабо» (р. Эрри, ручей Черемшовый, р. М. Сабо);
Магистральный нефтепровод «Сабо - Зй блокпост» (р. Покосная, р. Глухарка), Газопровод «Кыдыланьи-Сабо» (ручей Березовый, р. Сабо, ручей Поселковый);
Газопровод «Сабо - Тунгор» (руч. Тонкий);
Газопровод «Тунгор - ГРС «Оха» (р. Эрри);
Газопровод «Тунгор - Эхаби - ГРП-5», Газопровод «м/р «Узловое» - врезка в газопровод «Шхунное - Даги - Оха» (р. Узловая, р. Полищук, р. Берёзовка, р. Большая, р. Глухарка, р. Кобзак, р. Пр.Кобзак, ручей Безымянный, ручей Соседний, р. Волчинка);
Постановлением от 17.07.2015 исполняющий обязанности Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора Абрамов В.Н. возбудил в отношении общества дело об административном правонарушении по статье 7.6 КоАП РФ – самовольное занятие водного объекта или его части, либо использование их без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью.
Письмом от 17.07.2015 № 7-41-2015 постановление от 17.07.2015 и материалы дела в соответствии со статьей 28.8 КоАП РФ для рассмотрения
по существу направлены в адрес управления.
28.07.2015 и 29.07.2015 управлением вынесено определение об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела об административном правонарушении, а также определение о продлении срока рассмотрения дела. Указанные документы получены обществом 29.07.2015.
19.08.2015 старшим государственным инспектором управления Фадеевым Е.Г. в присутствие представителя общества вынесено постановление об административном правонарушении № ЕФ-02-152/2015, которым ООО «РН-Сахалинморнефтегаз» привлечено к административной ответственности по статье 7.6 КоАП РФ и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 50 000 рублей. Копия указанного постановления получена представителем общества Щербиной Е.В. 19.08.2015.
Не согласившись с постановлением от 19.08.2015, общество обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании его незаконным и отмене.
Проверив в судебном заседании доводы лиц, участвующих в деле, представленные в обоснование заявленного требования и возражений доказательства, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность такого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).
Согласно статье 7.6 КоАП РФ самовольное занятие водного объекта или его части, либо использование их без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью, либо водопользование с нарушением его условий, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Объективной стороной вменяемого заявителю административного правонарушения является использование водного объекта без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом. Выявленное правонарушение относится к административным правонарушениям в области охраны собственности.
Право водопользования детально регламентируется Водным кодексом Российской Федерации и подзаконными нормативными правовыми актами.
Субъектами права водопользования являются государство, уполномоченные им органы, водопользователи, то есть граждане и юридические лица, которым предоставлены права пользования водными объектами, а также водопотребители, то есть граждане и юридические лица, которые получают от водопользователей в установленном порядке воду для обеспечения своих нужд.
Как следует из письма общества от 03.07.2015 № 15-01 и заявления по настоящему делу, ООО «РН-Сахалинморнефтегаз» эксплуатирует трубопроводы, указанные в оспариваемом постановлении, проходящие под 342 водными преградами, расположенными на территории Ногликского и Охинского районов Сахалинской области. Более того, указанное обстоятельство не оспаривалось представителями общества в судебном заседании.
Пунктом 1 статьи 9 Водного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ) установлено, что физические лица, юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены главой 3 настоящего Кодекса.
Главой 3 Водного кодекса Российской Федерации (части 1, 2 статьи 11) предусмотрено, что право пользования водными объектами возникает на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 11 этого же Кодекса.
Согласно части 1 статьи 11 ВК РФ на основании договоров водопользования, если иное не предусмотрено частями 2 и 3 настоящей статьи, водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для: 1) забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов; 2) использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей; 3) использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.
В силу части 2 статьи 11 ВК РФ на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, если иное не предусмотрено частью 3 настоящей статьи, водные объекты предоставляются в пользование, в том числе, для строительства гидротехнических сооружений, мостов, а также подводных и подземных переходов, трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, если такое строительство связано с изменением дна и берегов водных объектов.
Часть 3 статьи 11 ВК РФ устанавливает перечень видов использования водного объекта, при которых не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование.
Таким образом, по общему правилу для пользования водными объектами необходимо заключение договора водопользования или получение решения о предоставлении водного объекта в пользование. Исключение из этого правила составляют случаи, прямо предусмотренные частью 3 статьи 11 ВК РФ.
Эксплуатация подводных переходов трубопроводов, как и связанное с этим использование акватории водного объекта, в данной норме не указывается в качестве случая использования водных объектов, не требующего заключения договора водопользования.
Согласно пункту 14 статьи 1 ВК РФ использованием водных объектов (водопользованием) является использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц.
В силу пунктов 1 и 4 статьи 1 ВК РФ акваторией является водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ, а под водным объектом понимается природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.
Таким образом составной часть водного объекта являются его границы, в том числе его дно.
При этом из преамбулы Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» следует, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Соответственно, размещение трубопровода в дне водного объекта не свидетельствует о его размещении в недрах.
Порядок строительства промысловых нефтегазопроводов установлен в СП 34-116-97. Инструкции по проектированию, строительству и реконструкции промысловых нефтегазопроводов, утвержденной приказом Минтопэнерго РФ от 23.12.1997 № 441 (далее – Инструкция № 441).
Согласно введению данной Инструкции в ней установлены технические характеристики промысловых нефтегазопроводов, обеспечивающие безопасность людей, сооружений и окружающей среды в зонах прокладки этих трубопроводов при выполнении ими основной задачи по транспорту планового количества продукта.
В соответствии с пунктом 2.1 Инструкции № 441 промысловые трубопроводы могут проектироваться подземными, наземными с последующей отсыпкой насыпи или надземными на опорах. Основным видом прокладки трубопроводов должна быть подземная.
В разделе 7 указанной инструкции определены правила прокладки трубопроводов при пересечении ими естественных и искусственных преград, к которым в том числе относятся водные преграды.
Согласно пункту 7.1 Инструкции № 441 подводные переходы трубопроводов через водные преграды должны проектироваться на основании данных гидрологических, инженерно-геологических и топографических изысканий с учетом условий эксплуатации в районе строительства ранее построенных подводных переходов, существующих и проектируемых гидротехнических сооружений, влияющих на режим водной преграды в месте перехода, перспективных дноуглубительных и выправительных работ в заданном районе пересечения трубопроводом водной преграды, требований по охране рыбных ресурсов и окружающей среды. Место перехода следует согласовывать с соответствующими бассейновыми управлениями речного флота, органами по регулированию использования и охране вод, охраны рыбных запасов и другими заинтересованными организациями.
В силу пункта 7.5 Инструкции № 441 прокладка подводных переходов должна предусматриваться с заглублением в дно пересекаемых водных преград. Величина заглубления устанавливается с учетом возможных деформаций русла и перспективных дноуглубительных работ.
Проектная отметка верха забалластированного трубопровода при проектировании подводных переходов должна назначаться на 0,5 м ниже прогнозируемого предельного профиля размыва русла рек, определяемого на основании инженерных изысканий с учетом возможных деформаций русла в течение 25 лет после окончания строительства перехода, но не менее 1 м от естественных отметок дна водоема.
При пересечении водных преград, дно которых сложено скальными породами, заглубление трубопровода должно приниматься не менее 0,5 м, считая от верха забалластированного трубопровода до дна водоема.
Из приведенных норм Инструкции № 441 следует, что трубопроводы могут быть подземными и наземными. При пересечении трубопроводом водной преграды прокладка подводных переходов осуществляется с заглублением в дно пересекаемых водных преград.
Таким образом, учитывая, что согласно положениями Водного кодекса Российской Федерации дно является частью водного объекта, прокладка трубопровода через водный объект посредством его заглубления в дно, свидетельствует об использовании водного объекта.
Факт того, что прокладка подводных переходов нефте- и газопроводов, эксплуатируемых обществом, осуществляется с заглублением в дно, подтверждается и пунктом 4.2.4 положительного заключения государственной экспертизы № 204-08/ХГЭ-0305/02 по объекту капитального строительства «Газопровод Даги - Катангли», согласно которому трасса газопровода пересекает две крупные водные преграды – реки Имчин и Тымь. На всем протяжении предусмотрена подземная прокладка газопровода с заглублением в дно пересекаемых водных преград.
При этом судом не принимается довод заявителя о том, что трубопровод находится в недрах и не затрагивает сам водный объект, поскольку, исходя из приведенного выше определения недр, последние располагаются ниже дна водных объектов, тогда как нефте- и газопроводы согласно Инструкции № 441 при их прокладке через водные преграды размещаются с заглублением в дно водного объекта.
Согласно приведенным выше положениям Водного кодекса РФ договор водопользования заключается с целью в том числе использования акватории водного объекта (пункт 2 части 1 статьи 11 ВК РФ).
Согласно части 1 статьи 6 ВК РФ поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Частью 2 статьи 6 ВК РФ установлено, что каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
В силу части 9 статьи 6 ВК РФ каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.
В соответствии с подпунктом 4.1 Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго Российской Федерации 29.04.1992 года, постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 22.04.1992 № 9, для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) вдоль подводных переходов устанавливаются охранные зоны в виде участка водного пространства от водной поверхности до дна, заключенного между параллельными плоскостями, отстоящими от осей крайних ниток переходов на 100 метров с каждой стороны.
Этими же правилами введены ограничения хозяйственной деятельности в охранных зонах трубопроводов, включая полный запрет на осуществление действий, могущих нарушить нормальную эксплуатацию трубопроводов либо привести к их повреждению (в том числе запрещено разрушать берегоукрепительные сооружения, водопропускные устройства, земляные и иные сооружения (устройства), предохраняющие трубопроводы от разрушения, а прилегающую территорию и окружающую местность - от аварийного разлива транспортируемой продукции, бросать якоря, проходить с отданными якорями, цепями, лотами, волокушами и тралами, производить дноуглубительные и землечерпальные работы (подпункты «г», «д» пункта 4.3 указанных Правил).
Из приведенных норм следует, что в случае прокладки трубопровода через естественные и искусственные преграды, в том числе водные объекты, устанавливается охранная зона. Размещение территории охранной зоны в водном объекте свидетельствует об использовании его акватории, поскольку установление охранной зоны ограничивает либо исключает использование водного объекта в ее границах в иных целях, установленных Водным кодексом Российской Федерации, другими водопользователями, в том числе использования водных объектов для общего водопользования.
Аналогичный вывод по вопросу толкования приведенных выше положений статей 1, 11 ВК РФ, Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго Российской Федерации 29.04.1992 года, постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 22.04.1992 № 9, следует из постановлений Верховного Суда Российской Федерации от 06.11.2015 № 305-АД15-13837 по делу № А40-46365/2015, от 25.02.2016 № 309-АД15-16620 по делу № А47-10466/2014.
Таким образом обществом, как лицом осуществляющим эксплуатацию нефте- газопроводов, проложенных через водные преграды, в том числе Газопровода Даги – Катангли, используется акватория водных объектов, пересекаемых данными нефте- и газопроводами, посредством размещения территории охранной зоны газопровода, установленной вдоль подводных переходов (в виде участка водного пространства от водной поверхности до дна, заключенного между параллельными в плоскостями, отстоящими от осей крайних ниток переходов на 100 м с каждой стороны), в которых вводятся ограничения на ведение хозяйственной деятельности.
При этом суд не принимает довод заявителя о том, что указание административного органа в оспариваемом постановлении о применении Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго РФ 29.04.1992 и Постановления Госгортехнадзора РФ от 22.04.1992 № 9, не основано на нормах действующего законодательства, поскольку данные правила не зарегистрированы Министерством юстиции РФ и в установленном порядке не опубликованы, следовательно, не носят нормативно-правового характера, в силу следующего.
Согласно пункту 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Частью 3 статьи 15 Конституции РФ установлено, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Вместе с тем, пунктом 2 раздела 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ предусмотрено, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. При этом упомянутые Правила Госгортехнадзора РФ утверждены до принятия Конституции РФ, соответственно, по смыслу указанных переходных положений данный нормативный правовой акт подлежит применению в части, не противоречащей Конституции РФ.
Соответственно, положения Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 не применимы к постановлению Минтопэнерго РФ 29.04.1992 и Госгортехнадзора РФ от 22.04.1992 № 9, как нормативному правовому акту, принятому ранее приведенного Указа.
Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее - Правила).
Согласно пункту 2 раздела I Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
В соответствии с пунктами 10, 11 раздела II Правил государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с пунктом 1 Правил разъяснения о применении указанных Правил дает Министерство юстиции Российской Федерации.
Приказом Минюста РФ от 04.05.2007 № 88 утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, согласно пункту 14 которых направлению на государственную регистрацию подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер, принятые федеральными органами исполнительной власти после 14.05.1992.
Таким образом, в связи с тем, что Правила охраны магистральных трубопроводов, утвержденные постановлением Минтопэнерго РФ 29.04.1992 и Госгортехнадзора РФ от 22.04.1992 № 9, приняты до 14.05.1992, то с учетом имеющихся разъяснений Минюста РФ, данное постановление не подлежит государственной регистрации и публикации, следовательно, обладает юридической силой, а содержащиеся в нем запреты и обязанности должны исполняться (соблюдаться) всеми субъектами права.
Кроме того, необходимость применения именно указанных Правил для регулирования спорных правоотношений следует и из постановления Верховного Суда Российской Федерации от 06.11.2015 № 305-АД15-13837 по делу № А40-46365/2015.
На основании изложенного суд приходит к выводу, что общество, размещая подводные линейные объекты, в том числе нефте- и газопроводы, использует акваторию водного объекта для размещения охранной зоны таких объектов. Наличие охранной зоны вдоль подводного перехода трубопровода накладывает ограничения на использование в установленном порядке акватории водного объекта непосредственно над такой зоной. Учитывая норму части 3 статьи 11 ВК РФ, которая устанавливает закрытый перечень случаев, когда заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование не требуется, общество, как эксплуатирующая организация, обязана заключить договор водопользования в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 11 ВК РФ.
Согласно информации о предоставлении водных объектов в пользование на основании договоров водопользования и решений о предоставлении водных объектов в пользование по зоне деятельности ОВР по Сахалинской области, река Тымь предоставлена обществу для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностного водного объекта, то есть в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 11 ВК РФ.
Вместе с тем, в нарушение вышеназванных норм обществом на момент проверки и вынесения оспариваемого постановления договор в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 11 ВК РФ на использование водных объектов не заключен.
Факт нарушения обществом вышеуказанных требований подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами: постановлением о возбуждении производства об административном правонарушении от 17.07.2015, письмом общества от 03.07.2015 № 15-01 (т. 2 л.д. 56), письмом общества от 27.04.2015 № 15-01/05256 (т. 2 л.д. 57-66), положительным заключением государственной экспертизы № 204-08/ХГЭ-0305/02 по объекту капитального строительства «Газопровод Даги – Катангли» (т. 2 л.д.128-157), Перечнем пересечений магистральных нефтегазопроводов ОП «УМНГ» ООО «РН-Сахалинморнефтегаз» с водными преградами на территории Сахалинской области, подписанным начальником ОЭНГиГРС ОП «УМНГ» ООО «РН-Сахалинморнефтегаз» (т. 2 л.д. 108-119). Более того, исходя из заявления общества, последнее не оспаривает факт эксплуатации трубопроводов, указанных административным органом в оспариваемом постановлении.
Довод общества о том, что в материалах дела отсутствует Государственный водный реестр, в рассматриваемом случае правового значения не имеет, поскольку указанный реестр находится в свободном доступе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном сайте Федерального агентства водных ресурсов.
Также судом не принимается довод общества о том, что согласно проектной документации и положительному заключению не установлена охранная зона в местах прохождения трубопровода через водный объект, поскольку такая охранная зона устанавливается вдоль перехода через водные преграды в обязательном порядке в силу положений приведенных выше нормативных правовых актов независимо от содержания проектной документации.
Таким образом, поскольку установлено, что общество, эксплуатируя нефте- и газопроводы, проложенные через водные преграды, использует для размещения охранной зоны акваторию водных объектов в отсутствие договора водопользования, суд соглашается с выводами управления о наличии в действиях общества объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.6 КоАП РФ.
В силу статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
Особенности определения вины юридического лица как субъекта административного правонарушения состоит в том, что такое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).
Согласно данной формулировке вины субъекты административного производства не лишены возможности доказывать, что нарушение обязательных правил и норм вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми для соответствующих отношений препятствиями, находящимися вне их контроля, при том, что они действовали с той степенью заботливости и осмотрительности, какая требовалась в целях надлежащего исполнения законодательно установленных правил (норм), и что с их стороны к этому были приняты все меры.
Следовательно, сделать выводы о невиновности лица возможно только при наличии объективно непредотвратимых обстоятельств либо непредвиденных препятствий, находящихся вне контроля данного лица.
Исследовав и оценив материалы дела с учетом положений статьи 71 АПК РФ, суд не установил объективных причин, препятствовавших соблюдению обществом условий водопользования.
Доказательств того, что выявленное управлением нарушение обусловлено непредвиденными и непреодолимыми обстоятельствами, обществом не представлено.
Вступая в правоотношения, регулируемые вышеназванным законодательством, общество должно было в силу публичной известности и доступности не только знать о существовании обязанностей, вытекающих из такого законодательства, но и обеспечить их выполнение, то есть использовать все необходимые меры для недопущения события противоправного деяния при той степени заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него в целях надлежащего исполнения своих обязанностей и требований закона.
Однако установленный факт правонарушения свидетельствует о том, что обществом не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению норм и правил, регулирующих данные правоотношения, а, следовательно, о наличии вины в противоправных действиях заявителя.
Имеющиеся в материалах дела доказательства суд в соответствии со статьей 26.2 КоАП РФ находит допустимыми, относимыми, достоверными и достаточными в своей совокупности для признания общества виновным в совершении предусмотренного статьей 7.6 КоАП РФ административного правонарушения.
При проверке судом соблюдения управлением процессуальных требований административного производства, сроков давности привлечения к административной ответственности, нарушений, являющихся основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления, не выявлено. Вынесение постановления о возбуждении административного дела и постановления о назначении административного наказания осуществлено уполномоченными должностными лицами с соблюдением предоставляемых привлекаемому к ответственности лицу административным законодательством прав. О времени и месте совершения указанных процессуальных действий общество извещено надлежащим образом.
Срок давности привлечения к административной ответственности за административное правонарушение, предусмотренное статьей 7.6 КоАП РФ, управлением не нарушен.
Оспариваемое постановление содержит все необходимые сведения, предусмотренные статьей 29.10 КоАП РФ, в том числе установленные в ходе административного производства обстоятельства и мотивированное решение управления со ссылкой на статью вмененного административного правонарушения, что позволяет объективно оценить событие противоправных действий общества.
Нарушения, которые не позволили управлению всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении, судом не установлены.
Суд не находит оснований для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ, исходя из следующего.
Данной нормой предусмотрено, что при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, административное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
Как разъяснил Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в пункте 18 Постановления от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения.
Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.
Учитывая изложенное, категория малозначительности относится к числу оценочных.
С учетом того, что выявленные нарушения посягают на порядок безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, оснований для признания правонарушения малозначительным и освобождения заявителя от административной ответственности суд не усматривает.
Доказательств наличия исключительного случая, при котором совершенное обществом правонарушение может быть признано малозначительным, материалы дела не содержат.
Проверив порядок определения размера наказания при вынесении оспариваемого постановления, судом установлено, что управлением учтены все обстоятельства, имеющие значение по административному делу, в связи с чем обществу назначен административный штраф в минимальном размере санкции статьи 7.6 КоАП РФ.
Наложенный оспариваемым постановлением на заявителя административный штраф в размере 50 000 соответствует конституционным принципам дифференцированности и справедливости наказания совершенному обществом административному правонарушению, отвечает признаку индивидуализации административной ответственности, а также обеспечит фактическую реализацию целей административного наказания – предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
В действительности назначенное обществу административное наказание соответствует характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, а также обеспечивает учет причин и условий его совершения, степень вины юридического лица, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий для заявителя.
Учитывая, что имеющимися в материалах дела доказательствами подтвержден факт совершения правонарушения, судом не установлено нарушения порядка привлечения общества к административной ответственности, следовательно, правовых оснований для отмены оспариваемого постановления не имеется.
При таких обстоятельствах суд находит вынесенное Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сахалинской области постановление № ЕФ-02-152/2015 от 19.08.2015 о назначении обществу административного наказания законным и обоснованным.
В соответствии с частью 3 статьи 211 АПК РФ, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.
Нарушение срока обжалования постановления по административному делу в суд со стороны общества не выявлено.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью «РН-Сахалинморнефтегаз» (ОГРН 1056500748160, ИНН 6501163102) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сахалинской области (ОГРН 1046500639998, ИНН 6501152735) о признании незаконным и отмене постановления № ЕФ-02-152/2015 от 19.08.2015 о назначении административного наказания отказать полностью.
Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Сахалинской области в десятидневный срок со дня его принятия.
Настоящим, в соответствии с Федеральным законом № 152-ФЗ «О персональных данных» от 27.07.2006 года, Вы подтверждаете свое согласие на обработку компанией ООО «Концепция связи XXI век» персональных данных: сбор, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), использование, передачу в целях продвижения товаров, работ, услуг на рынке путем осуществления прямых контактов с помощью средств связи, продажи продуктов и услуг на Ваше имя, блокирование, обезличивание, уничтожение.
Компания ООО «Концепция связи XXI век» гарантирует конфиденциальность получаемой информации. Обработка персональных данных осуществляется в целях эффективного исполнения заказов, договоров и иных обязательств, принятых компанией в качестве обязательных к исполнению.
В случае необходимости предоставления Ваших персональных данных правообладателю, дистрибьютору или реселлеру программного обеспечения в целях регистрации программного обеспечения на Ваше имя, Вы даёте согласие на передачу своих персональных данных.
Компания ООО «Концепция связи XXI век» гарантирует, что правообладатель, дистрибьютор или реселлер программного обеспечения осуществляет защиту персональных данных на условиях, аналогичных изложенным в Политике конфиденциальности персональных данных.
Настоящее согласие распространяется на следующие персональные данные: фамилия, имя и отчество, место работы, должность, адрес электронной почты, почтовый адрес доставки заказов, контактный телефон, платёжные реквизиты.
Срок действия согласия является неограниченным. Вы можете в любой момент отозвать настоящее согласие, направив письменное уведомление на адрес: podpiska@vedomost.ru с пометкой «Отзыв согласия на обработку персональных данных».
Обращаем Ваше внимание, что отзыв согласия на обработку персональных данных влечёт за собой удаление Вашей учётной записи с соответствующего Интернет-сайта и/или уничтожение записей, содержащих Ваши персональные данные, в системах обработки персональных данных компании ООО «Концепция связи XXI век», что может сделать невозможным для Вас пользование ее интернет-сервисами.
Давая согласие на обработку персональных данных, Вы гарантируете, что представленная Вами информация является полной, точной и достоверной, а также что при представлении информации не нарушаются действующее законодательство Российской Федерации, законные права и интересы третьих лиц. Вы подтверждаете, что вся предоставленная информация заполнена Вами в отношении себя лично.
Настоящее согласие действует в течение всего периода хранения персональных данных, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
