Здравствуйте, уважаемые друзья и коллеги!
Меня зовут Александр Кретов, я юрист Центра правового обеспечения природопользования.
Сегодня я предлагаю обсудить проблему правового статуса платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Для многих данный вопрос, с учетом позиции Конституционного суда РФ, представляется решенным. Но так ли это на самом деле?
Что же такое эта плата: налог, сбор или фискальный сбор?
Я считаю, что плата за негативное воздействие на окружающую среду – сбор; а понятие «фискальный сбор» равнозначно понятию «сбор».
Напомню историю вопроса.
В решении Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 года № ГКПИ 2002-178 по гражданскому делу по заявлению ОАО «Кольская Горно - Металлургическая Компания» о признании незаконным (недействительным) постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 года № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (с изменениями от 27 декабря 1994 года, 14 июня 2001 года) (далее - постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 года № 632) был сделан вывод, что плата за загрязнение окружающей природной среды по своей правовой природе обладает всеми признаками налога, перечисленными в статье 8 Налогового кодекса РФ (обязательна, индивидуально безвозмездна, представляет собой отчуждение денежных средств плательщика для финансирования государства).
Далее в указанном решении Верховного Суда РФ была дана ссылка на статью 17 Налогового кодекса РФ, в соответствии с которой налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.
На основании изложенного Верховный Суд РФ признал незаконным (недействительным) постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 года № 632, поскольку все существенные элементы платы за загрязнение окружающей природной среды установлены не федеральным законом, а постановлением Правительства РФ и нормативными актами федеральных органов исполнительной власти.
В связи с указанным решением Верховного Суда РФ Правительство РФ направило в Конституционный Суд РФ запрос о проверке конституционности постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 года № 632.
С этого момента и началось все самое интересное.
По указанному запросу Конституционный Суд РФ принял Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 года № 284-О «По запросу Правительства РФ о проверке конституционности постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса РФ» (далее – Определение).
В пункте 3 Определения Конституционный Суд РФ обратил внимание, что налоги и сборы как обязательные платежи в бюджет имеют различную правовую природу: если налог - это индивидуальный безвозмездный платеж в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, то сбор - это взнос, уплата которого плательщиком является одним из условий совершения в отношении него государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
В пункте 5 Определения Конституционный Суд РФ указал, что любой платеж независимо от его названия должен оцениваться по существу, с учетом характеристик налога и сбора, предусмотренных законом.
Напомню, что в соответствии с пунктом 1 статьи 8 части первой Налогового кодекса РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Согласно пункту 2 статьи 8 части первой Налогового кодекса РФ под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
В пункте 5 Определения Конституционный Суд РФ отметил, что платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, размещать отходы и т.п. Указанные платежи взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства; по сути, они носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности, исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду (в пределах допустимых нормативов), право на осуществление которого получает субъект платежа.
Далее в пункте 5 Определения Конституционный Суд РФ делает обоснованный вывод, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду, как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия. Они носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором.
Таким образом, в результате сравнения платежей за негативное воздействие на окружающую среду с закрепленными в статье 8 части первой Налогового кодекса РФ понятиями налога и сбора Конституционный Суд РФ сделал в Определении вывод, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду не являются налогом (как ошибочно полагал в решении от 28 марта 2002 года № ГКПИ 2002-178 Верховный Суд РФ), а являются сбором. Слово «фискальный» всего лишь обозначает отношение сбора к доходной части государственной казны, государственного бюджета. Это неотъемлемая черта, характерная для всех видов сборов, например, для сборов за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов.
Необходимо обратить внимание, что в соответствии с пунктом 1 статьи 17 части первой Налогового кодекса РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.
Согласно части 3 статьи 17 части первой Налогового кодекса РФ при установлении сборов определяются их плательщики и элементы обложения применительно к конкретным сборам.
В пункте 3 Определения Конституционный Суд РФ отметил, что вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе, решает сам законодатель исходя из характера данного сбора.
На основании изложенного в пункте 3 Определения Конституционный Суд РФ сделал вывод, что обязательные индивидуально-возмездные федеральные платежи, внесение которых является одним из условий совершения государственными органами определенных действий в отношении плательщиков (в том числе предоставление определенных прав или выдача разрешений) и которые предназначены для возмещения соответствующих расходов и дополнительных затрат публичной власти, должны рассматриваться как законно установленные в смысле статьи 57 Конституции РФ не только в том случае, когда ставки платежей предусмотрены непосредственно федеральным законом, но - при определенных условиях - и тогда, когда такие ставки на основании закона устанавливаются Правительством РФ. Правительство РФ в соответствии со своими конституционными полномочиями может предусматривать в нормативных правовых актах обязательные платежи, которые взимаются в публично-правовом порядке, если они не носят налогового характера и допускаются по смыслу федерального закона, возлагающего регулирование исполнения закрепляемых им обязанностей на Правительство РФ. Правительство РФ также устанавливает ставки неналоговых платежей (сборов), если это делегировано ему федеральным законом, в котором непосредственно определены плательщики и объект обложения.
Для обоснования правомерности принятия Правительством РФ остановления от 28 августа 1992 года № 632 Конституционному Суду РФ было достаточно признать платежи за негативное воздействие на окружающую среду не налогом, а сбором, что он и сделал.
Я считаю, что «фискальным сбором» Конституционный Суд РФ назвал сбор (в том смысле, как сбор определен в пункте 2 статьи 8 части первой Налогового кодекса РФ).
А как думаете Вы?
nrulc,
такой вопрос.
Раз плата за воздействие это сбор, то значит оплачивая эти сборы предприятие имеет право вести деятельность и загрязнять ОС? Особенно важен ответ на этот вопрос при такой ситуации.
У предприятие нет ГЭЭ рабочего проекта на производство (и рабочки тож нет - там всё просто 1000 кв м - станки, и сбор мебели корпусной). Оно разработало проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, подало материалы обоснование деятельности по обращению с опасными отходами на ГЭЭ. Проект утвердили, а лимита не выдали, ссылаясь на отсутствие лицензии тогда, когда эти лицензии на обращение с отходами выдавать перестали. Теперь, когда мы в очередной раз потребовали выдать лимит - они наконец приступили к рассмотрению материалов по отходам и узнав, что заключения ГЭЭ на производство у нас нет - думаю откажут в проведении экспертизы предоставленных материалов на этом основании.
Поэтому может просто в 5 кратке заплатить и ни о чём больше не задумываться раз это сбор и его уплата говорит о том, что предприятие компенсирует и оплачивает своё воздействие на ОС?
Честно говоря, не ожидали, что дискуссионная позиция об отнесении платы за негативное воздействие на окружающую среду к сборам могла привести к такому упрощенному пониманию правового содержания данной платы и понятия сбор.
Кстати, Конституционный суд назвал данную плату «фискальным сбором».
Для начала, хочется напомнить, что в соответствии со ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде, так же как и обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности; обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов - относится к основным принципам охраны окружающей среды.
Одновременно, в соответствии со ст. 14 указанного Федерального закона, установление платы за негативное воздействие на окружающую среду, установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду являются методами экономического регулирования в области охраны окружающей среды.
Таким образом, внесение платы за НВОС является составляющим элементом сложного юридического состава процесса природопользования, и, в свою очередь, составляющим элементом последнего, - предоставления права оказывать негативное воздействие на окружающую среду. При этом, не надо забывать, что указанная плата делится на две составляющие: плату собственно за негативное воздействие (в пределах нормативов) и плату за загрязнение (лимит и сверхлимит).
Интересно, откуда мнение, что уплата сбора предоставляет безусловное право? Например, уплатив сбор за пользование объектами животного мира, Вы не получаете безусловного права их изъятия из среды обитания - сначала оформите соответствующие разрешение или лицензию, причем в соответствии с требованиями и условиями, предусмотренными федеральными законами, и лишь затем, опять же в соответствии с установленными правилами, можете приступать к пользованию.
Что касается примера. Вообще-то непонятно, откуда мысли, что отсутствие ГЭЭ рабочего проекта может иметь некую связь с проведением ГЭЭ материалов обоснования деятельности по обращению с опасными отходами. Или Вы собираетесь каждый раз получать лицензию перед реализацией очередного проекта? Если же речь идет о связи утверждения ПНООЛР с необходимостью получения положительного заключения ГЭЭ рабочего проекта, то такая связь не прослеживается ни в одном из действующих нормативных правовых актов.
Если мы не поняли вопроса, - ждем уточнения.
Возможно, я немного непонятно выразил мысль.
Суть получается вот в чём. Предприятие арендует помещение, где оно разместило станки по раскрою плит ДСП и ДВП, после чего происходит сборка корпусной мебели. Экспертиза на проект реконструкции помещений складских под мебельное производство не проводилась. Однако предприятие, решило исправиться и стать добросовестным природопользователем. Платежи до получения разрешительной документации не осуществляли.
И начало с разработки ПНООЛР, и подачи материалов обоснования деятельности на обращение с опасными отходами. Эти два документа оказались в РТНе 6 месяцев назад.
ПНООЛР утвердили спустя 3 месяца, но с оговоркой, что лимиты могут быть выданы при наличае лицензии, хотя уже были внесены изменения в наименование лицензии, в связи с чем, РТН прекратил выдачу лицензий на обращение с опасными отходами, но не прекратил проводить экспертизу материалов на деятельность по обращению с опасными отходами по существующему положению.
После утверждения ПНООЛР мы обратились с просьбой выдать лимит до решения мехнаизма лицензирования по новому (указали кгода были поданы материалы и когда утверждён проект).
РТН нам ответил через месяц, что в соответсвии с временным положением утверждённым приказом ВРиО Управления по технологическому и .т.д. надзору по Калининградской области лимит может быть выдан при наличии утверждённого ПРООЛР и положительного заключения на материалы обоснования деятельности (которые уже там находились уже 5 месяцев).
Нас такое ответ не устроил и мы ещё раз обратились с просьбой - в 10 дневный срок решить вопрос о выдачи лимитов или инициирования процесса экспертизы наших материалов (видимо в этом наша ошибка), в этой просьбе указали на ответсвенность за нарушения закондательства в области ООС и возмодным притензиям с 1.01.2006 года как к нам, так и к РТНу (мы не уплатили, они своевременно ничего не провели).
Теперь, звонит эксперт из экспертизы (спустя 8 дней с момента регистрации письма) и спрашивает о наличии у нас положительного заключения экспертизы на всё производство, а его у нас нет, на что он говорит, что посоветуется с руководством и в понедельник или вторник свяжется со мной.
Учитывая нынешнюю ситуацию с отсутствием положения о лицензировании по новому наименованию лицензии, думаю надо просто отозвать материалы, и ещё раз обратиться с просьбой выдать лимит, так как его не выдача необоснована, только почему не обоснована?
В положении о рассмотрении проектов НООЛР и утверждении лимитов сказано, что лимит выдаются при наличии лицензии - видимо и надо делать акцент на то, что лицензии нет, пока нет положения о новом лицензировании , а соответственно зачем нам проводить экспертизу материалов.
Я уж не говорю, что очень вероятно - то временное положение, где РТН выдаёт лимит при наличии утверждённого ПНООЛР и положительного заключения ГЭЭ на материалы, не имеет юридической силы.
А лицензия в принципе нам не нужна, рады будем если по новому положения она нас не коснётся. Поэтому нам нужен лимит для расчёта плата за негативное воздействие на окружающую среду в однократном размере и больше не для чего.
С другой стороны - мы можем расчитать в 5 кратном размере в связи с отсутствием разрешительной документацией (лимита, разрешения на выброс) и оплатить его. Далее при проверки нашего предприятия будет естественно выявлен тот факт, что у нас нет ни лимита, ни разрешения на выброс и естественно предъявлены санкции, однако, если учесть, что мы уже оплата к этому времени будет произведена в 5 кратном размере из-за отсутствия разрешительной документации (а в этом случае если платежи осуществляются в 5 кратном размере, то они списываются из чистой прибыли предприятия и являются уже штрафными санкциями) тогда привлечь нас из-за отсутствия у нас лимита и разрешения на выброс они наше предприятие не смогут, так как это уже получается двойная ответственность за одно и тоже деяние, а это перечет Конституции РФ.
Вот такая ситуация.
Резюмирую вышеизложенное, я понимаю, что РТН не имел в этом случае не выдавать нам лимит, только не знаю как точно это аргументировать.
Ну и знаю, и руководство тоже, что положительного заключения на производство у нас тоже нет. Ну акта ввода тоже нет. А зная требованя нашего РТНа - проект ПДВ они тож нам откажут согласовывать по этой причине. Так что, выяснять отношения нам с ними придётся точно в стенах арбитражного суда. Хотя пока суть до дело - то возможно к концу года мы переедем на своё собственное производственное помещение - и там уже будем получать все согласования от и до. Просто руководство хотело как лучше и по закону, несмотря на ранее допущенные нарушения.
Ведь принцип платности природопользования и нормирования воздействия никто не отменял. А нам значит, вот вы нарушили один пригцип - это про обязательность проведения экспертизы - тогда нарушайте и все остальные.