В 2016 году во исполнение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. № 6-П (далее – Постановление) в Арбитражный процессуальный кодекс и Кодекс административного судопроизводства была введена категория "акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами" (далее – акты с нормативным содержанием). По смыслу поправок заявители получили возможность оспорить акт, обладающий признаками НПА, но не отвечающий его требованиям формально. Вместе с тем, целесообразность введения понятия вызывает некоторые вопросы. О возможных трудностях при разграничении актов с нормативным содержанием от нормативных и ненормативных правовых свидетельствует небольшое количество рассмотренных дел в судах общей и арбитражной юрисдикции.
Заявитель обратился в КС РФ, поскольку в рамках установленных процедур судебного нормоконтроля и оспаривания ненормативных правовых актов (далее – ННПА) не смог защитить право в сфере налоговых правоотношений, нарушенное информационным письмом ФНС России от 21 августа 2013 г. № АС-4-3/15165 "О налоге на добычу полезных ископаемых". По мнению Верховного Суда Российской Федерации и ВАС РФ, куда обратился заявитель, указанное письмо ФНС России не отвечало критериям, позволяющим признать его в качестве НПА ни по форме, ни по содержанию, ни по издавшему его субъекту, ни по источнику опубликования. В то же время оспорить такой акт как ННПА было невозможно, так как он не содержал адресованного заявителю властного предписания и имел распространение на определенный круг лиц.
КС РФ вынес рассматриваемое Постановление, в котором указал, что суды не должны ограничиваться формальным установлением реквизитов и формы оспариваемого акта, а обязаны выяснить, обладает ли акт нормативным содержанием. Под нормативными свойствами акта КС РФ предложил понимать наличие у этого акта следующих признаков:
- оказывает ли он общерегулирующее воздействие на общественные отношения;
- содержатся ли в нем предписания о правах и обязанностях персонально не определенного круга лиц – участников соответствующих правоотношений;
- рассчитан ли он на многократное применение (п. 4.2. Постановления).
Интерес вызывают особые мнения, вынесенные по делу судьями КС РФ – Ю.М. Даниловым и Г.А. Жилиным. С точки зрения Г.А. Жилина, введение категории "акт с нормативным содержанием" целесообразно, поскольку такие акты являются особой разновидностью ННПА. Если акт не обладает определенными реквизитами, то процедуры оспаривания ННПА достаточно для признания его недействительным (п. 2 Особого мнения Г.А. Жилина). При этом Г.А. Жилин не учел, что содержание, идущее в противоречие с формой оспариваемого акта, может распространять действие на неограниченный круг лиц. Точка зрения Ю.М. Данилова представляется наиболее аргументированной. Он указывает, что подходы к пониманию НПА вырабатывались долгое время. Градация актов на нормативные правовые и ненормативные правовые позволяла законодателю установить порядок и процедуру их судебной проверки в целях реализации права на доступ к правосудию. Появление новой категории в таком случае способно породить противоречивую правоприменительную практику (п. 7 Особого мнения Ю.М. Данилова).
Полагаю, проблема, появившаяся с введением понятия "акты с нормативным содержанием", заключается в выборе надлежащего способа защиты нарушенного права: оспаривать акт в порядке процедуры нормоконтроля или оспаривать его как ННПА. Целесообразность новой категории вызывает множество вопросов по следующим причинам:
1. Акты с нормативным содержанием представляют собой интерпретационные акты, а не самостоятельную и независимую категорию
Согласиться с Г.А. Жилиным, который в особом мнении указал, что акты с нормативным содержанием являются особой разновидностью ННПА, не представляется возможным. Единство юридической природы актов с нормативным содержанием с актами толкования проявляется в целом наборе признаков. Например, к таким признакам, по мнению к. ю. н., заведующего кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета ОмГУ им. Ф.М. Достоевского, Р.Л. Иванова, относятся следующие:
1. создаются федеральными органами исполнительной власти в одностороннем порядке;
2. содержат нормы, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение;
3. являются вторичными, вспомогательными правилами, поскольку разъясняют содержание первичных правовых норм, дают их официальное толкование и применяются только вместе с ними;
4. такое толкование является обязательным при применении первичных норм всеми субъектами, которым они адресованы.
Использование понятия "акты с нормативным содержанием" не несет смысловой нагрузки, неточно отражает сущность правового явления и влечет за собой терминологическую путаницу. Вполне оправдано рассматривать понятия "акт с нормативным содержанием" и "интерпретационный акт" как равнозначные. При этом предпочтительным является использование термина "интерпретационный акт".
2. Ранее терминологическая градация позволяла четко установить порядок и процедуру судебной проверки НПА, разграничить ее с процедурой обжалования ННПА
Учитывая, что подходы к пониманию НПА и ННПА вырабатывались долгое время и до сих пор не оформлены законодательно (постановлeниe Правитeльства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88), предстоит работа по толкованию термина "акты с нормативным содержанием" и по детальной регламентации процедуры оспаривания указанных актов. С одной стороны, осуществляющий нормоконтроль суд получил возможность не проверять оспариваемый акт на соответствие таким критериям как форма, субъект и источник опубликования. С другой стороны, процедура стала более громоздкой – предмет доказывания отличается от предмета доказывания по делам об оспаривании НПА и содержит следующие факты:
1. нарушены ли права, свободы и законные интересы лиц, в интересах которых подано заявление;
2. обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;
3. соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.
О сложности доказывания свидетельствует небольшое количество дел, рассмотренных судами общей юрисдикции (ст. 217.1 КАС РФ) и СИП (ст. 195.1 АПК РФ) (решение Суда по интеллектуальным правам от 14 сентября 2018 г. по делу № СИП-758/2017, постановление Президиума Суда по интеллектуальным правам от 2 февраля 2018 г. № С01-1102/2017 по делу № СИП-789/2016, определение Суда по интеллектуальным правам от 23 июля 2018 г. по делу № СИП-758/2017). Например, в одном деле Президиум СИП указал на возможность заявителя оспорить в порядке ст. 195.1 АПК РФ положения Руководства по экспертизе заявок на изобретения, утвержденного Приказом Роспатента от 25 июля 2011 г. № 87 (постановление Президиума Суда по интеллектуальным правам от 2 февраля 2018 г. № С01-1102/2017 по делу № СИП-789/2016). В другом деле оспариваемые Рекомендации Роспатента носили разъяснительный характер по отдельным вопросам проведения экспертизы, были адресованы экспертам, а не заявителям. Вместе с тем, СИП признал, что оспариваемые Рекомендации, утвержденные приказом Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам от 31 декабря 2009 г. № 196, опосредованно (через правоприменительную деятельность работников Роспатента), приобретают обязательный характер и для неопределенного круга лиц – заявителей (определение Суда по интеллектуальным правам от 23 июля 2018 г. по делу № СИП-758/2017).
С момента вступления в силу ст. 217.1 КАС РФ суды общей юрисдикции рассмотрели небольшое количество дел (Решение ВС РФ от 20 августа 2018 г. по делу № АКПИ18-629, Апелляционное определение ВС РФ от 14 ноября 2017 г. № АПЛ17-373, Решение ВС РФ от 24 июля 2017 г. № АКПИ17-441, Решение Верховного Суда РФ от 18 августа 2016 г. № АКПИ16-546, решение ВС РФ от 11 августа 2016 г. № АКПИ16-560). Поскольку акты с нормативным содержанием зачастую имеют форму ведомственных актов, то это может привести к проблеме их разграничения с ННПА. В одном деле ВС РФ подтвердил законность решения о признании Письма ФАС России недействующим, "несмотря на то, что Письмо является ответом на обращение конкретного юридического лица" (Апелляционное определение ВС РФ от 14 ноября 2017 г. № АПЛ17-373). В другом деле ВС РФ, несмотря на позицию Минюста России об отмене письма ФНС России, указал, что оспариваемое письмо не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений. ВС РФ отклонил довод министерства о том, налоговый орган при проведении камеральных налоговых проверок применил правовые позиции в письме, которые нарушают права налогоплательщика (Апелляционное определение ВС РФ от 28 июня 2018 г. № АПЛ18-213).
Таким образом, невозможно однозначно утверждать, что акты с нормативным содержанием являются особой разновидностью ННПА.
В департаменте охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области ждут результатов проб воды, взятых в Которосли, чтобы оценить вред окружающей среде и определиться с его взысканием. Об ...
Страна усиливает контроль над системами отвода сточных вод в море и соблюдением запрета на сброс радиоактивных сточных вод в океан
Китайские законодатели начали работу над проектом поправок к Зако...
Инспекторы эконадзора Минэкологии Московской области провели контрольные мероприятия в городском округе Коломна. Основанием стали обращения жителей, которые пожаловались на нарушения правил обращения ...
На официальном сайте проектов нормативных правовых актов размещен Проект Постановления Правительства РФ "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Проект)...
Из шести целевых показателей, достигнуть которых необходимо к 2030 году в рамках национальной цели "Комфортная и безопасная среда для жизни", половина – экологические. Это, напомним:
создан...
Правительство Российской Федерации постановляет: Утвердить прилагаемые изменения, которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2016 г. № 284 "Об установлении ставок ...
Томская межрайонная природоохранная прокуратура разъясняет, что согласно преамбуле Закона Российской Федерации от 21.02.1992
№ 2395-1 «О недрах» (далее – Закон) недра являются част...
Вопрос: Нам непонятна трактовка п.21 раздела III Приказа Минприроды от 15 сентября 2017 г. N 498 «ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРАВИЛ ЭКСПЛУАТАЦИИ УСТАНОВОК ОЧИСТКИ ГАЗА»
21. «Технический осмотр...
Об этом сообщается сегодня на официальном сайте Минстроя России, также там представлен собственно паспорт проекта. "Умный город" планируется реализовать в период с 1 декабря 2018 года...
Еще одна торговая сеть - "Азбука вкуса" - объявила об отказе от бесплатных пластиковых пакетов. Теперь на кассе за них нужно будет платить - ну или, как вариант, обходиться принесенно...
Группа «М.Видео-Эльдорадо» объявляет о старте пилота по сбору батареек при поддержке Duracell и завода «Мегаполисресурс»
«М.Видео» стала самым крупным федеральным ритейлером, орган...
Настоящим, в соответствии с Федеральным законом № 152-ФЗ «О персональных данных» от 27.07.2006 года, Вы подтверждаете свое согласие на обработку компанией ООО «Концепция связи XXI век» персональных данных: сбор, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), использование, передачу в целях продвижения товаров, работ, услуг на рынке путем осуществления прямых контактов с помощью средств связи, продажи продуктов и услуг на Ваше имя, блокирование, обезличивание, уничтожение.
Компания ООО «Концепция связи XXI век» гарантирует конфиденциальность получаемой информации. Обработка персональных данных осуществляется в целях эффективного исполнения заказов, договоров и иных обязательств, принятых компанией в качестве обязательных к исполнению.
В случае необходимости предоставления Ваших персональных данных правообладателю, дистрибьютору или реселлеру программного обеспечения в целях регистрации программного обеспечения на Ваше имя, Вы даёте согласие на передачу своих персональных данных.
Компания ООО «Концепция связи XXI век» гарантирует, что правообладатель, дистрибьютор или реселлер программного обеспечения осуществляет защиту персональных данных на условиях, аналогичных изложенным в Политике конфиденциальности персональных данных.
Настоящее согласие распространяется на следующие персональные данные: фамилия, имя и отчество, место работы, должность, адрес электронной почты, почтовый адрес доставки заказов, контактный телефон, платёжные реквизиты.
Срок действия согласия является неограниченным. Вы можете в любой момент отозвать настоящее согласие, направив письменное уведомление на адрес: podpiska@vedomost.ru с пометкой «Отзыв согласия на обработку персональных данных».
Обращаем Ваше внимание, что отзыв согласия на обработку персональных данных влечёт за собой удаление Вашей учётной записи с соответствующего Интернет-сайта и/или уничтожение записей, содержащих Ваши персональные данные, в системах обработки персональных данных компании ООО «Концепция связи XXI век», что может сделать невозможным для Вас пользование ее интернет-сервисами.
Давая согласие на обработку персональных данных, Вы гарантируете, что представленная Вами информация является полной, точной и достоверной, а также что при представлении информации не нарушаются действующее законодательство Российской Федерации, законные права и интересы третьих лиц. Вы подтверждаете, что вся предоставленная информация заполнена Вами в отношении себя лично.
Настоящее согласие действует в течение всего периода хранения персональных данных, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
